רקע היסטורי ומשפטי
עו"ד אריאל גלבוע
א. הקמת קק"ל
קק"ל הוקמה בשנת 1901 ע"י הקונגרס החמישי של התנועה הציונית בבזל. התנועה הציונית קבעה שהקרן תהיה פרטית והכנסותיה יגיעו בעיקר מכספי תורמים יהודים. מטרת התנועה הציונית הייתה שקק"ל תתקיים לנצח. מקור השם לקוח מפסוק במשנה- "אלו דברים שאדם אוכל פירותיהם בעולם הזה, והקרן קיימת לו לעולם הבא". [1] עקרון על שנקבע ע"י קק"ל כבר מראשית דרכה, היה האיסור למכור קרקעות אלא להחכירם בלבד. עקרון זה מבוסס על הפסוק "והארץ לא תימכר לצמיתות". [2]
הרצל ראה בחזונו קרן פרטית של העם היהודי אשר תהיה שייכת לו ורק לו לנצח נצחים. הוא קבע שעל קק"ל "להיות קניין עד שאין לנגוע בו". עוד הוסיף ואמר חוזה המדינה: "העם יהיה לא רק המייסד של הרכוש לשם מטרה זו, אלא תמיד ותדיר גם בעליו. על ידי כך יימנע שימוש שרירותי, שלא כמטרות המייסד".
ב. קק"ל כזרוע המבצעת של ההסתדרות הציונית
קק"ל הינה זרוע מרכזית של ההסתדרות הציונית, המתפקדת בעיקר כגוף רוכש, מפתח ומיישב, של קרקעות בארץ ישראל. מעמדה של ההסתדרות הציונית הוכר רשמית לראשונה בכתב המנדט שנתן חבר הלאומים לבריטניה ב-24.2.1922.
הכרת מדינת ישראל, לכשהוקמה, בהסתדרות הציונית, היה בחוק מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית לארץ ישראל, התשי"ג-1952 (להלן: חוק המעמד). עיקרו של חוק המעמד הוא הכרה בהסתדרות הציונית העולמית כגוף המוסמך, בין היתר, לפעול לטובת פיתוח הארץ ויישובה.
פעילותה של ההסתדרות הציונית הוסדרה, לפי הוראת חוק המעמד, בשתי אמנות. בתחילה, נכרתה אמנה בשנת 1954, ובהמשך, נכרתה אמנה שנייה אשר החליפה את הראשונה, בשנת 1979. אמנות אלו קובעות כי ייעוד ההסתדרות הציונית כולל:
א. התיישבות חקלאית;
ב. רכישת קרקע והכשרתה, ע"י ההסתדרות, קק"ל וקרן הייסוד.
ג. קק"ל- הסדרה משפטית:
קק"ל נרשמה כחברה פרטית באנגליה בשנת 1907. פעילותה המרכזית באותה תקופה הייתה רכישת קרקעות בארץ ישראל לצורך גאולתם עבור העם היהודי. בשנת 1920 נרשמה קק"ל כחברה זרה בארץ ישראל.
לאחר הקמת המדינה, נרשמה קק"ל כחברה ישראלית על פי הוראות חוק קק"ל התשי"ד-1953. החוק אינו קבע שקק"ל תהפוך לאורגן של המדינה. הוראותיו באות להסדיר את הרישום של קק"ל כחברה ישראלית ותו לא. יש לציין, שהכנסת ראתה צורך לחוקק את חוק קק"ל מתוך הכרה בחשיבות מעמדה של קק"ל, כפי שנהגה עם ההסתדרות הציונית והסוכנות היהודית.
במסגרת ההתאגדות כחברה ישראלית, נוסחו מסמכי היסוד של החברה, קרי, התזכיר והתקנון, בהתאם לפקודת החברות (החוק החל דאז). התזכיר אושר ע"י שר המשפטים. סע' 3 לתזכיר רלוונטי לענייננו, ולפיו:
סע' 3(א): "קק"ל מוסמכת לקנות, לרכוש בדרך חכירה/חליפין, לחכור או לרכוש זכות בכל דרך אחרת, קרקעות, יערות, זכות חזקה וכל זכות אחרת בנכסי נדל"ן ומקרקעין, המצויים בתחום שנקבע (תחום זה הוא שטח המצוי תחת שיפוט מדינת ישראל), לשם יישוב יהודים על הקרקעות והנכסים האמורים."
סע' 3(ג): "כספי קק"ל מיועדים להועיל במישרין או בעקיפין לבני דת, גזע או מוצא יהודי… מטרות הלוואי של קק"ל נועדו לשרת את מטרות היסוד של יישוב יהודים, ולסייע בביצועה."
בהמשך להתאגדות קק"ל כחברה ישראלית ולעיגון התאגדות זו בחוק קק"ל, פעילות קק"ל מול מדינת ישראל תואמה והוסדרה באמנה משנת 1961. בתאריך 28.11.1961 נחתמה אמנה המסדירה את העברת קרקעות קק"ל לניהול מינהל מקרקעי ישראל, בהתאם לחקיקה שגובשה באותה עת. האמנה קיבעה 3 עקרונות מרכזיים:
1.שמירת מעמד נפרד לקק"ל ולקרקעותיה (סע' ג'(6), (1) (16) לאמנה);
2.איסור מוחלט על מכירת קרקעות קק"ל (סע' א);
3.מחויבות ממ"י לנהל את מקרקעי קק"ל בכפוף לתזכיר קק"ל- קרי,
לשם יישוב יהודים. (סע' ג(4)).
אמנה זו היא הבסיס לשיתוף פעולה, כיום, בין המדינה לבין קק"ל בכל הנוגע לקרקעותיה. במסגרת האמנה הוסכם, כאמור, שניהול קרקעות קק"ל יהיה בידי מינהל מקרקעי ישראל, והמינהל יעביר לקק"ל את ההכנסות מהחוכרים והמשתכנים.
עוד נקבע באמנה כי לקק"ל תהיה נציגות של כמעט מחצית מהחברים במועצת מקרקעי ישראל, שהיא הגוף שאמור לפקח ולהתוות את מדיניות מינהל מקרקעי ישראל.
בכדי להבטיח את קיומם של שלושת העקרונות המרכזיים שפורטו לעיל, נכנסה האמנה לתוקף רק לאחר גמר חקיקת שלושה חוקים מרכזיים, שהתקבלו בעת ובעונה אחת, המסדירים את ניהול ואת מדיניות המקרקעין של מדינת ישראל:
1) חוק יסוד: מקרקעי ישראל
2) חוק מקרקעי ישראל התש"ך-1960
3) חוק מינהל מקרקעי ישראל התש"ך-1960.
העיקרון המנחה בשלושת החוקים לעיל הוא כי אין להעביר בעלות במקרקעי המדינה, ובקרקעות קק"ל, אלא ניתן להחכירן בלבד. כל העברת בעלות במקרקעי קק"ל, כפוף לאישורה (סע' 2 (7) לחוק מקרקעי ישראל).
מתוך דברי ההסבר לחוקים אלו, ומתוך הדיונים שקדמו לחקיקתם, עולה כי נקבע פוזיטיבית לשמר את עצמאותה של קק"ל כגוף נפרד ממדינת ישראל, ולא להלאים את קרקעותיה ולהופכן לקרקעות מדינה (כהצעת מפלגת מק"י, באותה תקופה). זאת בהתבסס על הרציונל, כי אלו קרקעות שרכישתן מומנה ע"י העם היהודי על תפוצותיו, ולכן עליה להיוותר בבעלותו, ולא לעבור לבעלות המדינה. בדברי ההסבר לחוק ממ"י נכתב, כי חוק ממ"י נועד להסדיר חוקית את יישום האמנה שבין המדינה לקק"ל.[3]יתרה מזאת, אמנה זו הוקראה ע"י שר האוצר בפני הכנסת, במעמד חקיקתם של החוקים דנן.[4]
תפקידו של ממ"י ע"פ האמנה והחקיקה הקיימת, היא לנהל את מקרקעי ישראל. מקרקעי ישראל כוללים שלושה סוגי מקרקעין:
1) מקרקעי המדינה.
2) מקרקעי רשות הפיתוח.
3) מקרקעי קק"ל.
ההסדר החל לגבי מקרקעי קק"ל הוא הסדר פרטיקולרי בעל תנאים ייחודיים, המעוגנים באמנה שבין קק"ל למדינה. בכדי שניהול מקרקעי המדינה ייעשה, מטעמי יעילות, בידי גוף סטטטורי אחד, נעתרה קק"ל והסכימה להפקיד לניהולו של ממ"י את נכסי המקרקעין שבידה. אולם, בכדי להבטיח כי ניהול זה לא יחרוג ממטרות קק"ל ומהאינטרסים אליהם היא מחויבת מעצם קיומה ומכוח מטרות היווסדה, עיגנה קק"ל את אופן ניהול קרקעותיה באמנה, המהווה הסכם מחייב בין המדינה לקק"ל.
סע' ג(17)-(18) לאמנה הוא סע' יציאה- ביטול ההתקשרות. עילות הביטול הן אם אחד הצדדים לאמנה מעוניין בכך. עילה שנייה היא אם יתבטל או ישונה ח"י: מקרקעי ישראל, רשאית קק"ל לבטל את ההתקשרות עם המדינה ולבטל את ההסדר המסמיך את ממ"י לנהל את קרקעותיה.
ד. קרקעות קק"ל
שטח מדינת ישראל הוא כ- 22 מיליון דונם. מינהל מקרקעי ישראל מנהל כ- 93.5% משטח זה. בידי קק"ל מצויים כיום כ- 2.564 מיליון דונם, המהווים 13.1% מכלל הקרקעות המוסדרות שבניהול ממ"י. חשוב לציין, שקרקעות קק"ל מנוהלות ע"י ממ"י, אולם הבעלות עליהן נשארה בידי קק"ל.
I) היקף הקרקעות בבעלות קק"ל בעת הקמת המדינה
לפי סקירת הספרות הרלוונטית בנושא, בעת הקמת המדינה היו בבעלות קק"ל קרוב למיליון דונם (954,843 אלף דונם). קרקעות אלו נרכשו ע"י כספים של תורמים יהודים, מבעלי קרקעות ערבים, קרקעות בבעלות המנדט הבריטי וכיוצ"ב). קרקעות אלו הניחו את התשתית למפעל הציוני.
II) היקף הקרקעות שהמדינה מכרה לקק"ל לאחר הקמת המדינה (עסקאות המיליון הראשון והשני)
לאחר קום המדינה נערכו שני עסקאות גדולות של מכירת קרקע בין המדינה לקק"ל. קק"ל רכשה מרשות הפיתוח (הגוף האחראי על רכוש נפקדים- כלומר, רכוש ערבי שננטש בעקבות מלחמת השחרור), סך קרקעות שהגיע בסופו של דבר ל- 1.35 מיליון דונם.
העסקאות כונו המיליון הראשון והשני, כשבפועל רק העסקה הראשונה מומשה במלואה, ואילו השנייה, מסיבות מגוונות, מומשה רק בחלקה.
ויכוח היסטורי, שמלווה היום את הדיון הציבורי, ניטש סביב התמורה ששולמה למדינה ע"י קק"ל עבור אותם הקרקעות. הטענה איתה יש להתמודד היא האם הקרקעות נמכרו במחיר שוק מלא, או שמא דובר במחיר נמוך מן הרגיל שנועד לצורך העברת קרקעות לקק"ל בכדי שיועברו לעם היהודי.
לאור המחקר ההיסטורי בתחום, ניתן לתמוך את הטענה שהמחיר ששולם למדינה ע"י קק"ל עבור הקרקעות היו במחיר שוק מלא. רוב הקרקעות נמכרו במחיר של 18.25 לירות ארץ ישראל בממוצע לדונם. לפי החוקר ארנון גולן, מחיר זה נמצא בטווח מחירי העסקאות של אותה התקופה שהיה בין 12 ל- 28 לירות לדונם.
יש לציין שמחיר קרקע עירונית בתל אביב שונה מקרקע חקלאית בפריפריה. בנוסף, לאור הכמות האדירה של הקרקעות, ובעיית התיעוד ההיסטורי, אין בנמצא תשובה חדה וברורה לסוגיה.
III) חילופי קרקעות
לאור העיקרון של קק"ל לפיה יוחכרו קרקעותיה ליישוב יהודים בלבד, התפתחה פרקטיקה, בין קק"ל למינהל מקרקעי ישראל, לפיה כל מגרש של קק"ל שנחכר ע"י חוכר לא-יהודי הועבר לבעלות המדינה, כשבתמורה קיבלה קק"ל מגרש שווה ערך, הן בגודל השטח והן בערך הכספי, במקום אחר.
פרקטיקה זו התנהלה בשקט, ללא כל הד ציבורי. במצב דברים זה יכלה המדינה לשמור על עיקרון השוויון מחד, ולשמור על מחויבותה לקק"ל לכבד את האמנה שנכרתה ביניהן.
בחודש מאי 2004 מינתה הממשלה ועדה לבחינת רפורמה במינהל מקרקעי ישראל (ועדת גדיש). הוועדה הגישה את המלצותיה בדצמבר 2004 והן אושרו בממשלה ביוני 2005. עיקרי המלצות הוועדה הנוגעים לעניינו הן:
א. הקטנת החיכוך בין האזרחים למינהל ע"י הקניית בעלות על הקרקע בבנייה רוויה. על מנת להשיג מטרה זו יש להחיל דין אחד על בעלית הזכויות בכל מקרקעי ישראל- המדינה, רשות הפיתוח וקק"ל.
ב. יש לשאת ולתת עם קק"ל על העברת הבעלות בקרקעות קק"ל העירוניות שיש בהן זכויות לצדדים שלישיים במדינה.
מסקנת ביניים- ועדת גדיש המליצה שיש לערוך עם קק"ל עסקת חילופי קרקעות גדולה. בעקבות המלצה זו, החליטה היועצת המשפטית של מינהל מקרקעי ישראל, להפסיק עם הפרקטיקה של חילופי הקרקעות שנהגה עד אז, כפי שפורט לעיל, משום שיש לערוך עסקה גדולה של חילופי קרקעות שבה יידונו כל ההסדרים הכספיים.
שיקול נוסף להפסקת הפרקטיקה של חילופי הקרקעות היה הרצון למנוע מצב שבו מוחלפות לאזרח הבעלויות על הקרקע עליו הוא יושב. לדוגמא- אזרח שחכר קרקע של המדינה, עלול להתעורר יום אחד ולגלות שהוא תחת בעלות של קק"ל עקב חילוף קרקע במקום אחר.
