השבת רכוש ופליטים בעקבות סכסוכים אלימים במאה ה-20
מאת ליאור בן חיים
בשנים האחרונות שבה ועולה הטענה שלפיה חרגה מדינת ישראל מאמות המידה הבין-לאומיות ומהחוק הבין-לאומי בכל הנוגע למדיניותה באשר לזכות הפליטים הערבים במקרקעין ובפיצויי רכוש. טיעונים אלה מנסים ליצור מצג שווא לפיו מדינת ישראל מנהלת מדיניות מפלה כלפי האוכלוסיה הערבית. לפיכך ראינו את עצמנו מחויבים לעמוד על טענות אלו ולבררן מיסודן. לשם כך ערכנו מחקר משווה, הן בדיני החוק הבין-לאומי בעניין הן במדיניות בפועל של 29 מדינות מייצגות.
הדין הבין-לאומי אינו כדין מדינתי, והוא מתאפיין בקבלה רצונית של אמנות ושל החלטות רוביות. בשנת 1954 אשררה ממשלת ישראל את אמנת הפליטים וב-1968 אשררה את פרוטוקול ההרחבה של האמנה מ-1967. אולם, הכנסת מעולם לא עיגנה את הוראות האמנה והפרוטוקול בחוקי המדינה הפנימיים, כך שחתימה ואשרור כאלה הם הצהרתיים בלבד (או לכל הפחות שנויים במחלוקת) ועל כן אינם מחייבים את מדינת ישראל. כמו כן השמיעה מדינת ישראל את טענותיה בדבר נוסח האמנה ובדבר המנדטים של ארגוני הפליטים, אך האמנות לא נפתחו לדיון מחודש המתאים לעניין הפליטים משני הצדדים בקונפליקט הערבי-יהודי.
מצאנו שאין בחוק הבין-לאומי חיוב להשבת פליטים בכפייה; תופעת השבת פליטים זו מוכרת רק מסכסוכים משנות ה-90 של המאה ה-20 ואילך. כמו כן מצאנו שמדינות ריבוניות השיבו זכויות במקרקעין והסדירו פיצויים באופן רצוני, מתוך הסכמי מסגרת הדדיים וכחלק מקידום יחסים חיובי או לחלופין כחלק מהסכמי כניעה. מקרים אלה אינם הולמים את הרקע ההיסטורי ואת מצב היחסים השורר בין מדינות ערב וישראל. מהמקרים שנבחנו ניכר שיש משמעות לפער התפיסות באופן הגדרת התוקפן והקורבן (ולעתים אף בהתאם לזהותם) בעיני הקהילה הבין-לאומית. במקרים שבהם ניצח הצד המותקף בסופו של דבר, וגרם לפליטים מאוכלוסיית התוקפן, הוכשרו הגירוש והחרמת הרכוש על ידי מעצמות העולם ולרוב בחסותן ממש.
במקרי תביעות הדדיות בעניין פליטים ורכושם סתמו רוב המדינות את הגולל על פתיחת העניין או לחלופין אפשרו חלון הזדמנויות קצר, שכלל פיצוי חלקי בלי החזרת בעלות על שטחים. לעומתן, מדינות שיש להן עבר של הלאמה כללית, השיבו רק לאזרחיהן או לתושביהן זכויות במקרקעין. רק בהסכמי כניעה שנחתמו מאז שנות ה-90 ונועדו להעניש מדינה תוקפנית ניסו להחזיר פליטים לבתיהם, ניסיון שלפי המחקר ולפי ארגוני האו"ם נכשל בכל הרמות. לעומת זאת, השבת זכויות על רכוש ומקרקעין נעשתה רק באופן רצוני, בלי לחץ חיצוני וכחלק מהסדרת יחסים בין מדינות בשלום.
במחקר משווה זה נבדקו פרמטרים רבים של 29 מדינות וישויות ריבוניות – שאינן ישראל או מדינות ערב – שלהן עבר של הלאמת רכוש מאז מלחמת העולם השנייה ועד היום. נמצא כי 13 מדינות שילמו פיצויים מסוימים, 8 מדינות שילמו פיצויים גם ליורשים מקרבה ראשונה, 2 מדינות שהוחזרו אליהן פליטים (בשתיהן הסכסוך האלים המשיך לאחר השבת הפליטים) ו-12 מדינות בהן הוחזרה הבעלות על הקרקע לזרים או לפליטים. המדיניות השלטת עד שנות ה-90 של המאה ה-20 הייתה יצירת רציפות אתנית כדרך למניעת סכסוכים בעתיד וכצעדי ענישה.
כל המקרים של קונפליקטים מייצרי פליטות שנבחרו מתייחסים למדינות מערביות או לכאלה שמופעלים עליהן לחצים להישמע לנורמות המערב. על אף בחירת קבוצת מדגם לא מייצגת של אומות העולם, שום פרמטר מהותי לא התממש אפילו ב-50% ממדינות המדגם, כך שאפשר לומר שגם מבחינה בלתי-פורמלית גורפת, המדינות השונות אינן רואות עצמן מחויבות להשבת פליטים ולפיצויים ברכוש או במקרקעין. גם המדינות שכן בחרו לפצות עשו זאת לרוב מתוך המניעים שלהן ומתוך הקשר גאו-פוליטי שונה בתכלית מההקשר הישראלי.
בעלות הברית התכנסו בוועידת פוטסדם ביולי 1945, ונועדו בה להסדרת הכיבוש המשותף ראשי ברית המועצות דאז, ארצות הברית ובריטניה. בעלות הברית סיכמו להעביר 12–16 מיליון גרמנים ממזרח אירופה לשטח גרמניה, תוך הפקעת רכושם וקרקעותיהם ללא פיצוי. יותר משני מיליון גרמנים מתו במסע ההגירה. ארצות הברית כלאה במחנות 11,507 אזרחים ממוצא גרמני במהלך מלחמת העולם השנייה, וגירשה מאזורי החוף רבים אחרים. בסביבות 120 אלף אזרחים ותושבים ממוצא יפני גורשו ממערב ארצות הברית ונכלאו בשנות המלחמה, בעוד הוחרמו קרקעותיהם ורכושם. ב-1988 וב-1992 חוקק הקונגרס חוקי פיצויים על אבדן רכוש וסבל ליפנים בלבד. בזמן מלחמת העולם השנייה נכלאובבריטניה כ-19 אלף אזרחים ממוצא איטלקי ועוד אלפי אזרחים ממוצא גרמני. כשבעת אלפים מאזרחי מדינות האויב גורשו לקנדה. המגורשים מעולם לא פוצו ורכושם לא הוחזר להם. צרפת שילמה במצטבר שישה מיליארד דולר כספי פיצויים על עוולות משטר וישי. לאחר מלחמת העולם השנייה החליטו בצרפת שלא לקלוט פליטים בשטחים שבשליטתה. היא הבחינה בין פליטים מזמן המלחמה, שכבר היו בתחומי שליטתה ונרשמו לפי תאריכי הגעתם, ובין פליטים שהגיעו לאחר המלחמה – וגורשו. למגורשים אלו לא שולמו פיצויים.
לאחר מלחמת העולם השנייה, סין – ששלטה בזמנה על טאיוואן – גירשה מהאי 90% מהיפנים. הם מעולם לא קיבלו כל פיצויים, לא מהסינים ולא מהטאיוואנים. משנת 1959 ברחו מטיבט יותר מ-150 אלף איש בעקבות רדיפות הסינים, וגם הם מעולם לא קיבלו כל פיצויים שהם. הכיבוש הסיני והדיכוי הדתי-תרבותי נמשך בטיבט עד היום.
הודו ופקיסטן הוקמו ב-1947 מתוך חלוקת שטח המושבה הבריטית, שגרמה להגירת עשרות מיליונים – שעד היום לא קיבלו פיצויים – וכן לא נערך שיערוך כללי מוסכם של הרכוש והאדמות בכל הצדדים. ההגירה לוותה במעשי אלימות קשים בהיקף עצום.
ב-1974 פלשה טורקיה לאי קפריסין והקימה שם אוטונומיה טורקית בלתי-מוכרת, ובמהלך מאורעות אלו ברחו 200 אלף פליטים יוונים מהאזור הטורקי, ו-60 אלף טורקים – מהאזור היווני. עד היום לא הוסדרו זכויותיהם על רכוש ועל מקרקעין ולא נקבעו פיצויים על פשעי מלחמה.
בהסכם לאיחוד גרמניה מ-1990 הובהר שתוקף כל זכויות המקרקעין שקדמו למלחמת העולם השנייה ולחלוקת גרמניה בין המעצמות הם בטלים ומבוטלים, כפי שהיה עד מועד ההסכם בשני חלקי גרמניה. נקבעה אי-יכולתו של זכאי לממש בעלות על הנכס שהולאם בשנים 1949–1972, אך הוא הוכר כבעל זכויות משוערכות. גרמניה לא נדרשה בהסכם כניעתה ובהסכמים שלאחר מכן להחזיר פליטים לתחומה, אך חויבה לשלם פיצויים למדינות ולאנשים פרטיים על נזקי מלחמה ואבדן רכוש בלבד.
הקונפליקט האלים עם גאורגיה בדרום אוסטיה התחיל בשנת 1991–1992, ובמהלכו ברחו המיעוטים משני צדי הגבול אל אזור הרוב שלהם. גם שם אין פיצויי רכוש ומקרקעין או החזרת פליטים.
לסיכום, נמצא שמבחינה פורמלית, בהתאם לדין הבין-לאומי, אין זכות שיבה לפליטים מתוקף הדין הבינלאומי המחייב. מצאנו שמבחינה בלתי-פורמלית מדינות שונות פעלו בדרכים מגוונות מאוד בהתאם לשיקולים פנים מדינתיים, כפי שגם מוצג בטבלאות הסיכום המופיעות בסוף המסמך. בין יתר ההמלצות המופיעות בפרק הסיכום, אנו מבקשים להמליץ לממשלת ישראל להשתמש בדוגמאות ההיסטוריות הרבות המוצגות במחקר לנטרול טענות הסרק המופנות כנגדה.
למחקר המלא
סוגיית ההזנה בכפייה של שובתי רעב אינה סוגיה חדשה והיא שרויה במחלוקת בישראל ובעולם. עד לחוק החדש, ההתייחסות החוקית של מדינת ישראל לסוגיה נעשתה במסגרת חוק זכויות החולה אשר קבע תנאים והנחיות המתירים מתן טיפול רפואי לאדם בניגוד לרצונו.