Daily Archives

מאי 11, 2016

הצעת החוקה של המכון לאסטרטגיה ציונית

על ידי חוקה

'חוקה למדינת ישראל'

הצעת החוקה של המכון לאסטרטגיה ציונית

הצעת החוקה של המכון לאסטרטגיה ציונית מכילה 100 סעיפים. מבוא החוקה הינה מגילת העצמאות. היותה של המגילה כמבוא לחוקה נובע מהיותה מסמך מכונן של העם היהודי השב לארצו והמקובל על רוב הציבור היהודי במדינת ישראל. לראייה, לקראת יום העצמאות ה- 60 של מדינת ישראל חתמו, ביוזמה של המכון לאסטרטגיה ציונית, 90 חברי כנסת על מגילת העצמאות. בנוסף, בסעיף 4 לחוקה נקבע שהמבוא (קרי מגילת העצמאות) היא חלק בלתי נפרד מהחוקה. נקבעה גם הוראת שריון פורמאלי לסעיף זה שעל פיו נדרשים שני שלישים מחברי הכנסת בכדי לשנות את המבוא לחוקה.

הצעת החוקה הינה שלמה וקוהרנטית ומציעה סעיפים הקשורים לרכיבי הזהות של המדינה וסדרי שלטון. הצעת החוקה מחולקת לעשרה פרקים:

  1. עקרונות היסוד של המדינה (ס' 1-4).
  2. מעמדם של האדם ושל האזרח וחירויותיהם (ס' 5-20).
  3. מדינת ישראל כביתו הלאומי של העם היהודי (ס' 21-31).
  4. נשיא המדינה (ס' 32- 36).
  5. הרשות המחוקקת (ס' 37-48).
  6. הרשות המבצעת (ס' 49-64).
  7. הרשות השופטת (ס' 65-80).
  8. מבקר המדינה (ס' 81-88).
  9. מעמד החוקה ודינים אחרים (ס' 89- 98).
  10. קבלת החוקה ותיקונה (ס' 99-100).

להלן ייסקרו בקצרה ההסדרים העיקריים בכל פרק והרציונאל העומד מאחוריהם. הסקירה לא נועדה להציג את כל סעיפי ההצעה (להיבטים נוספים של הצעת החוקה ניתן לקרוא בסקירה שערך פרופ' אברהם דיסקין בהקדמה להצעת החוקה של המכון ובהשוואות שנערכו בין הצעת המכון לזו של המכון הישראלי לדמוקרטיה).

א.      עקרונות היסוד של המדינה

בפרק זה הודגשו אופייה ועקרונותיה של מדינת ישראל. הסעיף הראשון בחוקה קובע כי "מדינת ישראל היא מדינה יהודית והבית הלאומי של העם היהודי". עוד נכתב בסעיף 1 ש- "העם היהודי מממש את שאיפתו להגדרה עצמית על מורשתו התרבותית וההיסטורית". זהו הינו סעיף זהותי אשר מעגן את אופייה היהודי – ציוני של המדינה.

סעיף 2 קובע ש- "מדינת ישראל היא מדינה דמוקרטית המכבדת את זכויות האדם ברוח יסודות החירות, הצדק, היושר, והשלום של מורשת ישראל". ס' 3 קובע ש- "ריבונות המדינה נתונה בידי אזרחיה".

סעיפים אלו, והמבוא לחוקה (מגילת העצמאות) אינם ניתנים לשינוי אלא ברוב של שני שלישים מחברי הכנסת (ס' 4).

 

ב.      מעמדם של האדם ושל האזרח וחירויותיהם

פרק זה, מכיל את ההסדרים הנוגעים למגילת זכויות האדם, תוך הכרה שכל אדם נברא בצלם והוא בן חורין ובעל כבוד סגולי. הזכויות שעוגנו הן הזכות לחיים, הזכות לשלמות הגוף וביטחון האדם, הזכות לפרטיות, הזכות לקניין, חופש הדת, חופש המצפון, חופש הדעה והתרבות, חופש התנועה, חופש הביטוי, חופש ההתקהלות וחופש ההתאגדות, הזכות למשפט הוגן וחזקת החפות.

עוד נקבע בפרק זה שהאזרחות הישראלית תירכש ותישלל על פי חוק. בכך משאירה החוקה גמישות למחוקק לקבוע את הסדרי האזרחות הנדרשים למדינת ישראל. במהלך דיוני ועדת החוקה בכנסת ה-17 הציע המכון גרסה נוספת לאזרחות (פירוט ניתן למצוא בפרק הפעילויות).

בנוגע לזכות לשוויון, נקבע בהצעת החוקה ש- "הכל שווים בפני החוק, ושעל כל אזרחי המדינה חלות זכויות וחובות שוות. אי מילוי החובות יכול שיהיה כרוך באובדן זכויות וכשירויות כפי שנקבע בחוק. כמו כן המדינה רשאית לייחד זכויות, חובות או כשירויות הקשורות לביטחון המדינה, לבעלי סיווג ביטחוני הולם".

פרק זה אף עוסק בקשרים שבין הזכויות השונות, האיזונים ביניהן, פסקת ההגבלה ועוד.

 

ג.       מדינת ישראל כביתו הלאומי של העם היהודי

פרק זה עוסק בהסדרת מאפייני הזהות היהודית של המדינה. חלק מן ההסדרים מצויים כיום בחוקי היסוד, למשל הקביעה שירושלים היא בירת ישראל, חלק מוסדרים בחוקים רגילים, וחלקן אינן מוסדרים בחקיקה.

הפרק כולל הסדרים רבים הקשורים לזהות היהודית של המדינה, לדוגמא- עברית היא שפת המדינה, הלוח העברי הוא הלוח הרשמי של המדינה, יום העצמאות הוא יום החג הלאומי וכד'.

כמו כן, ישנו עיגון להבטחת זכויות המיעוטים בנושאי שבתון , תרבות, שפה, התיישבות וחינוך.

סעיף 27 מעגן את מחויבותה של מדינת ישראל ל- "קיבוץ גלויות ישראל ולהתיישבות יהודית בארץ והיא תקצה קרקעות ומשאבים למטרות אלה". זהו סעיף ציוני הבא להסדיר את המרכיבים הבסיסיים ביותר של הציונות- עלייה, קליטה והתיישבות. כמו כן, נקבע בסעיף 30 שקהילה זכאית לקיים יישובים קהילתיים נפרדים כולל בני דת כלשהי.

 

ד.      נשיא המדינה

פרק זה מסדיר את סמכויותיו ופעולותיו של נשיא המדינה. הפרק מעגן את ההסדרים הקיימים בחוק יסוד: נשיא המדינה.

ה.      הרשות המחוקקת

פרק זה מסדיר את ההוראות הנוגעות לפעולתה של הכנסת, הבחירות וכו'.

סעיף 40 קובע שהכנסת תיבחר בבחירות כלליות, ישירות, שוות וחשאיות. השוני מחוק יסוד: הכנסת הוא שלא נקבע שהבחירות יהיו בהכרח ארציות, וכך נפתח הפתח לשינוי בשיטת המשטר.

בפרק מעוגנת ההוראה לפיה לא יהיו מועמדים לכנסת אנשים או רשימות אם יש במטרותיהם או במעשיהם משום שלילת קיומה של מדינת ישראל כבית הלאומי של העם היהודי, שלילת משטרה הדמוקרטי, תמיכה במאבק מזוין של מדינת אויב או ארגון אחר נגד המדינה.

חידוש מעניין שקובעת החוקה הוא שרוב חברי הכנסת יכולים ליזום משאל עם על סוגיות של ריבונות ושאלות חוקתיות. נקבע שמשאל העם הוא מייעץ ותוצאותיו אינן מחייבות את הכנסת או רשות אחרת.

רוב הסמכויות של הכנסת וחבריה יוסדרו בחוק בכדי להשאיר גמישות למחוקק.

 

ו.        הרשות המבצעת

בפרק זה מוסדרים פעולותיה וסמכויותיה של הממשלה. לצד ההסדרים הקבועים כיום בחוק יסוד: הממשלה נקבעו מספר הסדרים נוספים. לדוגמא, סעיף 53 קובע שחבר כנסת שמקבל תפקיד של שר בממשלה תופסק חברותו בכנסת כפי שייקבע בחוק (בדומה לחוק הנורבגי).

בנוסף, והדבר עדכני מאוד לאחר תוצאות הבחירות לכנסת ה- 18, היא הקביעה שרשימות מועמדים בבחירות לכנסת יכולות להגיע ביניהן, לפני הבחירות, להסכמה על המועמד לראשות הממשלה, ולאחר הבחירות יהיה זה שקיבל את מספר הקולות המרבי בקרב אותן רשימות מועמדים זה שירכיב את הממשלה.

לגבי חוק התקציב נקבע שאם לא התקבל חוק התקציב עד לתחילת שנת הכספים, רשאית הממשלה להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים עשר מהתקציב הקודם. החידוש הוא שאם לא התקבל חוק תקציב לא רואים בכך הבעת אי אמון בממשלה.

סעיף מעניין וחדשני נוסף הוא סעיף 63 המסדיר את היחס בין הדרג המדיני לצבאי. ההסדרים בסעיף זה מעגנים חלק מן ההסדרים הקבועים היום בחוק יסוד: הצבא. בסעיף זה מוגדות מטרות הצבא (דבר שלא קיים היום בחוק יסוד: הצבא) , ונקבע שצה"ל מופקד על בטחון המדינה, אזרחיה ותושביה, ובני העם היהודי הנתונים בצרה ובשביה.

 

ז.        הרשות השופטת

בפרק זה מוסדרים העניינים הקשורים בפעולת הרשות השופטת. הפרק כולל חידושים באשר לאופן המינוי של השופטים, לאופן המינוי של נשיא בית המשפט העליון ותקופת כהונתו, מעמד בתי המשפט הדתיים ותחליפים להסדרים הנוגעים לענייני זוגיות.

בנוסף, מוסדרת זכות העמידה במשפט המנהלי תוך הגבלה זכות העתירה רק לעותר שיש לו נגיעה בדבר. עוד מוסדרים גבולות השפיטות: על בימ"ש להתערב במעשה המנהלי רק במצבים שבהם ההחלטה המינהלית היא בלתי ראויה בעליל. כמו כן נקבע שבית המשפט לא ידון בשאלות של מדיניות חוץ, מדיניות ביטחון, או עקרונות התקציב.

הסעיפים בפרק זה מדגישים את עצמאות המשפט הישראלי, תוך מתן עדיפות לעקרונות החירות, הצדק, היושר והשלום של מורשת ישראל.

נציין, שסעיף 79 עוסק במשך הכהונה של נשיא בית המשפט העליון ומוגבל לכהונה אחת של שבע שנים. לשמחתנו, הכנסת ה- 17 חוקקה חוק בעניין זה.

 

ח.      מבקר המדינה

אין שינויים מהותיים לעומת חוק יסוד: מבקר המדינה.

ט.     מעמד החוקה ודינים אחרים

בפרק זה מוסדרים עניינים שונים בקשר למעמדה הנורמטיבי של החוקה. למשל, נקבע שחוק לא יכול לסתור את החוקה. אלא אם כן קובע בימ"ש העליון בהרכב של תשעה שופטים, שתכלית החוק בלתי ראויה. יחד עם זאת, רשאית הכנסת לקבוע שהחוק אינו בטל, אף אם קבע זאת בימ"ש העליון. הכנסת אמורה לעשות כן תוך 120 ימים מפס"ד באשרור של רוב חבריה. עוד נקבע שאין זכויות או סמכויות מעבר לקבוע בחוקה.

הוראות נוספות: לצורך קביעת הוראת שריון פורמאלי (למשל 61 חברי כנסת) נדרש שהחוק יעבור בקריאות שנייה ושלישית ברוב הנדרש. וגם: נקבע שתקנות שעת חרום לא יכולות להפקיע זמנית את תוקף החוקה. הכנסת יכולה לשנות סעיף זה ברוב של שני שליש.

 

י.        קבלת החוקה ותיקונה 

פרק זה מסדיר את הדרך בה תכונן החוקה והדרך בה ניתן לשנותה. כינון החוקה יתבצע על ידי הצבעה של רוב חברי הכנסת בהצבעה שמית. כמו כן נוסח החוקה יובא בפני העם למשאל עם לפני קריאות שנייה ושלישית. לגבי שינוי החוקה- אין לשנותה, לגרוע ממנה או להוסיף לה, אלא ברוב של חברי הכנסת בהצבעה שמית. גם לצורך השינוי נדרש משאל עם.

בנוסף נקבע שכל חוקי היסוד יבוטלו והנותר מהם שלא נכלל בחוקה ייקבע בחוק חדש.

מסמכים להורדה

  1. הצעת החוקה המלאה של המכון לאסטרטגיה ציונית(PDF עברית)
  2. הצעת החוקה של המכון- מצגת(PPT אנגלית)
  3. ניתוח הצעת החוקה- מתוך ההקדמה- פרופ' אבי דיסקין(Word עברית)
  4. סעיפי הזהות בהצעת החוקה(Word עברית)
  5. השוואה בין הצעות החוקה של המכון לאסטרטגיה ציונית וזו של המי"ד(Word עברית)

חוקה-כללי

על ידי חוקה אין תגובות

פרופ' אברהם דיסקין/ מתוך ההקדמה להצעת החוקה של המכון לאסטרטגיה ציונית

הקדמה

ביום ט"ו בשבט ה'תשס"ו (13.2.2006) קיימה הכנסת השש-עשרה ישיבה חגיגית שהוקדשה לשאלת החוקה בישראל. בישיבה הוצגה עבודה בת שנים שנעשתה בועדת חוקה, חוק ומשפט, בראשות חבר הכנסת מיכאל איתן, לקראת קבלת חוקה למדינת ישראל. דומה כי הנחת היסוד הן בישיבה האמורה והן בועדה הייתה כי הכנסת השבע-עשרה, שתיבחר ביום כ"ח באדר ה'תשס"ו (28.3.2006), תשלים את מלאכת קבלת החוקה למדינת ישראל – מלאכה שבה הוחל עוד בטרם הקמת המדינה.

לישראל מערכת מפותחת למדי של הסדרים קונסטיטוציוניים, אלא שמערכת זו אינה מושלמת ואינה עשויה מקשה אחת. דווקא התפתחות החקיקה והפסיקה בנושאים חוקתיים בשנים האחרונות הגבירה את העמימות והמחלוקת ביחס לשאלות יסוד חוקתיות. מצב עניינים זה מבליט את הצורך בקבלת חוקה במועד קרוב.

א.איזון והכרעה

יש המדגישים את הצורך בקבלת חוקה שתהייה מוסכמת על כל חלקי הציבור. לרוע המזל, ספק רב הוא אם תיתכן קבלת חוקה שאכן תהיה מקובלת על הכל. החברה הישראלית היא חברה שסועה במובנים רבים, ומדינת ישראל היא מדינה שגם כיום רבים מחוץ ומבית המערערים על עצם זכותה להתקיים. בנסיבות אלה מתעורר, בצד השאיפה להשגת הסכמה רחבה, צורך דחוף בהשגת הכרעות ברורות לגבי עקרונות היסוד של המדינה והמשטר השורר בה. המתח הזה שבין צורך בהסכמה רחבה מזה, והכרעה חדה מזה, מאפיין תהליכים של קביעת מסגרות חוקתיות בכל מדינה ומדינה. אך נראה כי בישראל הייתה סתירה זו, שבין איזון והכרעה, אחד הגורמים המרכזיים לעיכוב ההליך החוקתי.

בין הנושאים שבהן מטפלות חוקות פורמליות יש מקום מיוחד להכרעה בארבעה נושאים מרכזיים:

א.  מאפייניה ועקרונותיה הבסיסיים של המדינה;

ב.   מעמד האדם והאזרח והתוויית קווי היסוד ליחסים שבין הפרט לשלטון;

ג.   אופי המשטר ורשויות השלטון הפועלות מטעם המדינה – לרבות הנחייה ברורה באשר ליחסים שבין רשויות השלטון ובין עצמן ובינן לבין אזרחי המדינה;

ד.   קביעת קווי המתאר של פירמידת הנורמות המחייבות מטעם המדינה, ובעיקר קביעת החוקה לעומת החקיקה הראשית, והשפעת מערך הנורמות בעת בחינת מעשיהן והחלטותיהן של הרשות המחוקקת והרשות המבצעת על ידי הרשות השופטת.

קבלת החלטות בנושאים אלה אינה פשוטה והיא מצריכה תמיד איזון או הכרעה בין שאיפות סותרות, שלעיתים קרובות אינן יכולות לדור בכפיפה אחת.

ב.מדינת לאום ודמוקרטיה

מטבע הדברים, שואפות חוקות במדינות מתקדמות להיות דמוקרטיות. אך שאלת ההגדרה הפרוצדורלית והמעשית של הדמוקרטיה אינה פשוטה כלל ועיקר. כבר הוכח פעמים רבות, כי קיימות סתירות בלתי ניתנות לישוב בין דרישות שונות של ההוויה הדמוקרטית. יתר על כן, מרבית המדינות המתקדמות התפתחו כמדינות לאום. יש מי שטוען, כי קיימת סתירה בין אופייה של מדינה כמדינת לאום ובין אופייה כמדינה דמוקרטית. עם זאת, באורח מעשי דומה כי ברוב המדינות מושג איזון שתוצאתו דיכוטומית למדי, כך שיש בידינו להכריע בנקל אם הסדר נתון הוא דמוקרטי במובן הפרקטי, אם לאו. בהקשר הישראלי יש לקבל, בין השאר, הכרעות באשר למהות המדינה כבית הלאומי של העם היהודי, באשר לזכויות המיעוטים, ובאשר לשאלות דת ומדינה, שיש הטוענים כי היו גורם מעכב ראשי בקבלת החוקה.

אין אף זכות מזכויות היסוד של האדם ושל האזרח שהיא זכות מוחלטת. כך, אין בנמצא חרות מוחלטת ואין בנמצא שוויון מוחלט. קל וחומר, שקיימת סתירה בין חרות ובין שוויון. קל וחומר בן בנו של קל וחומר, שקיימות סתירות נוספות בין חירויות וזכויות נוספות. חוקה דמוקרטית אמורה להביא לא רק רשימת זכויות "מלאה" אלא גם מפתחות באשר להקשרים שבהן מוגבלות החירויות ובאשר למהות ההכרעה כשמתגלית סתירה בין זכויות יסוד סותרות.

לנוכח קריסתם של הסדרים דמוקרטיים מתקדמים במהלך המאה העשרים, יש לזכור כי כל דמוקרטיה חייבת לפעול מתוך תפישה של 'דמוקרטיה מתגוננת' וזאת לא רק כלפי אלה המשתמשים נגדה באמצעים אלימים אלא גם כלפי אלה המשתמשים בכללים הדמוקרטיים עצמם לצורך ערעור המשטר. קל וחומר במקרה הישראלי שבו אנו עדים באורח קבע להתרסה על מהותה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ועל עצם קיום המדינה. להוותנו, מיעוט נכבד של האזרחים בישראל נמנה על לאום שחלק גדול בו הוא בגדר אויב נחרץ. הצורך של הדמוקרטיה להתגונן מפני אלה הקמים עליה לכלותה הובלט בכמה חוקות של מדינות דמוקרטיות ומוכר כעיקר בולט של המשפט הטבעי. ביטוי לכך ניתן בדבריו של הנשיא ברק : "חוקה אינה מרשם להתאבדות, וזכויות אזרח אינן במה לכיליון לאומי" (בג"צ 2/84 משה ניימן נ' יו"ר ועדת בחירות המרכזית לכנסת האחת עשרה). על החוקה, אם כן, לתת ביטוי לצורכי "הדמוקרטיה המתגוננת".

ג.חוק, חוקה ומשפט

קיימות חלופות רבות בכל הנוגע לקביעת אופי המשטר ורשויות השלטון. כך, משטר דמוקרטי יכול להיות פדרטיבי או אוניטרי, נשיאותי או פרלמנטרי. לכל הסדר משטרי יתרונות וחסרונות. ההכרעה בשאלות מסוג זה צריכה להיעשות מתוך זיקה לגורמים כגון: המצב הקיים – על יתרונותיו ועל חסרונותיו, הידע התיאורטי והאמפירי על הסדרים חלופיים, וההתאמה לאופי החברה ומרכיבי החברה שלגביה נקבע ההסדר החוקתי. ההכרעה באשר למאפייני היסוד של המשטר רחוקה מלהיות פילוסופית. כבר נוכחנו פעמים רבות כיצד יכולים הסדרים חוקתיים בשאלות הנידונות להוליד את זרעי הפירוד והמחלוקת עד כדי התמוטטות ההוויה הדמוקרטית. בהקשר הישראלי יש מקום ללמידת לקחים מהשינויים שנעשו בכיוונים שונים בתקופה האחרונה. כמו כן בולט במקרה הישראלי הצורך בשמירה על יציבות השלטון ויכולת המשילות מזה, ואבטחת ייצוגיות השלטון וזרועותיו מזה.

עליונות החוקה בהשוואה לחוקי הפרלמנט טבועה בה מעצם הווייתה. ואולם, לעיתים קרובות, נותרות שאלות בדבר גבולות הביקורת השיפוטית הן על נורמות הנקבעות על ידי הרשות המחוקקת והרשות המבצעת, והן על מעמד הרשות השופטת שעה שהיא בוחנת את מעשי הרשות המבצעת. אפילו בחלק מן הדמוקרטיות הותיקות והמפוארות ביותר, נותרו ההכרעות בשאלות אלה עמומות למדי. בישראל, ערערו בעיות הנוגעות למאפייני פירמידות הנורמות אפילו את מעמדו של בית המשפט העליון. שלא בטובתו נדרש בית המשפט שוב ושוב לקבל הכרעות בנושאים המוכרעים בדרך כלל על ידי הרשויות האחרות. הויכוח על מעמד חוקי היסוד הוא דוגמא מובהקת לעמימות בלתי רצויה בהקשר זה. הנושא של בטחון המדינה מול שלטון החוק בכלל, ומעמדן של תקנות לשעת חירום, המלוות את ההסדר החוקתי בישראל, כמעט מרגע הקמת המדינה, הוא דוגמא מרכזית אחרת.

שינוי גודל גופנים
ניגודיות