אדמות ציבוריות

בתאריך ד' בסיוון תשס"ט, 27.05.09, ולקראת ישיבת דירקטוריון קק"ל שנערכה באותו יום, הובאה בפני חברי דירקטוריון קק"ל טיוטת ההסכם בין המדינה לקק"ל מיום כ"ז באייר תשס"ט, 21.05.09. בשל העובדה כי פרטי ההסכם הועברו לחברי הדירקטוריון רק ביום הישיבה, החליטו חברי הדירקטוריון אשר השתתפו בישיבה לדחות את הדיון בנושא. מועד חדש לישיבה נקבע ליום י' בסיוון תשס"ט, 2.06.09. ערב ישיבה זו,  הועברה טיוטת הסכם נוספת בין המדינה לקק"ל אשר לצורך חוות דעת זו, אינה שונה באופן מהותי מהטיוטה המקורית.[1][1]

המכון לאסטרטגיה ציונית רואה בהמשך פעילותה של קק"ל, בהתאם לעקרונות שנקבעו במסמכי היסוד של קק"ל, אינטרס ציוני מהמעלה הראשונה. לאור זאת, מבקש המכון להציג את חוות דעתו על טיוטת ההסכם בין קק"ל למדינה:

1. בסעיף 1 של ההסכם נאמר כי קק"ל תומכת ברפורמה במינהל מקרקעי ישראל. כפי שכבר פורט בנייר עמדה אשר פורסם בחודש מאי 2009 מטעם המכון לאסטרטגיה ציונית,[1][2] יש בהצעת הרפורמה בגרסתה הנוכחית כמה רכיבים הפוגעים בחזונה הציוני של מדינת ישראל כבית הלאומי של העם היהודי. נייר עמדה זה כולל המלצות מפורטות לפתרון אותן בעיות, וזאת מבלי לפגוע במטרות הרפורמה.

2. סעיף 2 קובע כי קק"ל "מסכימה לניהול קרקעותיה ע"י רשות המקרקעין… לרבות העברת בעלות בקרקע לידי החוכרים… באופן שיישמרו עקרונות קק"ל ביחס לקרקעותיה". סעיף זה עלול שלא לעמוד במבחן המציאות: בפני בית המשפט העליון עומדת עתירה כנגד ממ"י וקק"ל,[1][3] המבקשת כי ממ"י תחכיר את קרקעותיה של קק"ל בניגוד לעקרונות היסוד של קק"ל. בהסכם המוצע אין כל התייחסות לתרחיש שבו המצב המשפטי לא יאפשר לרשות לנהל את אדמותיה של קק"ל בהתאם לאותם העקרונות. במקרה כזה נמצא כי קק"ל תעמוד בפני שוקת שבורה, מכיוון שמצד אחד תהיה מחויבת להסכם זה, ומצד שני לא תוכל להמשיך ולנהל את אדמותיה בהתאם למטרותיה המקוריות כפי שפורטו בתזכיר ההתאגדות. על ההסכם לכלול התייחסות לתרחיש שכזה, כך שיובטח הסדר שלפיו תוכל קק"ל להמשיך ולפעול על פי עקרונותיה – אם באמצעות חקיקה מתאימה, ניהול עצמאי של קק"ל את נכסיה, ואם בכל דרך אחרת.

3. סעיף 6.1 קובע כי: "כנגד העברת הבעלות למדינה… תעביר המדינה לבעלות קק"ל או חברת 'הימנותא' קרקע פנויה ובלתי מתוכננת באותו היקף בנגב ובגליל". סעיף זה בעייתי מכמה סיבות:

‏א.    יש לוודא כי הקרקע שתועבר לידי קק"ל תהיה קרקע הניתנת לפיתוח עתידי ולא קרקע הנמצאת באזורים שאינם בני-פיתוח, דוגמת שמורות טבע, מצוקים וכד'. סעיף 6.4, אשר קובע כי לפחות 90% אחוז מהקרקעות שיועברו לקק"ל יאותרו בדרום הנגב ובמרכזו, מחזק חשש זה. לא מיותר לציין כי גם אם ניתן יהיה לנצל שטחים אלה לטובת התיישבות, הסיכויים לכך הינם קלושים בשל הביקוש הנמוך להתיישב באזורים אלה.

‏ב.     קרקעות קק"ל מיועדות בין השאר לאפשר התיישבות יהודית. נהיר וברור לכל כי באזור עירוני במרכז הארץ שבו מקובלת שיטת הבנייה הרוויה, ניתן ליישב כמות גדולה יותר של תושבים מאשר בשטח בן אותו גודל בגליל או בנגב, המאופיין בדרך כלל בצורת התיישבות כפרית. לכן, את חילופי הקרקעות בין המדינה לקק"ל אין לעשות על בסיס דונם תמורת דונם, אלא על בסיס ערך כספי,המשקף באופן נכון יותר את פוטנציאל ההתיישבות בקרקע. לאור זאת, יש לתקן את ההסכם כך שחובת הנאמנות לנכסי האומה לא תיפגע.

‏ג.      חברת 'הימנותא' היא חברת בת של קק"ל ואינה מחויבת לעקרונות היסוד של קק"ל, וככזו יכולה למכור את קרקעותיה. למעשה, יש חשש כי קרקעות אשר נמצאות בקניין-עד עבור העם היהודי, יוחלפו בקרקעות אשר יהיו בבעלותה הזמנית של 'הימנותא', עד אשר יבחר מאן דהו למוכרן. לכן, אין לכלול את 'הימנותא' או כל צד שלישי אחר, בחילופי קרקעות בין מדינת ישראל לקק"ל.

4. סעיף 12 קובע כי הסכם זה מהווה "תיקון לאמנה בין המדינה לקק"ל". בפועל ולאור כל האמור לעיל, הוא מהווה פגיעה במהות העקרונית של כתב האמנה המקורי הקובע, בין השאר, כי אדמות קק"ל ינוהלו בכפיפות לתזכיר ההתאגדות של הקרן הקיימת לישראל ולתקנותיה.

5. סעיף 13 קובע כי "הצדדים מסכימים כי היועץ המשפטי לממשלה יכריע בכל חילוקי דעות הנוגעים לפרשנות ההסכם וליישומו". בהסכם רגיש מסוג זה, מינוי בא כוחו של אחד הצדדים, וכזה הוא היועץ המשפטי לממשלה ביחס למדינה, לשמש כבורר במחלוקות בין הצדדים, נוגד כל נורמה משפטית. מעבר לעובדה בלתי מתקבלת על הדעת זו, היועץ המשפטי הנוכחי כבר חיווה דעתו, בניגוד לחוות דעת אחרות בנושא, כי במצב המשפטי הנוכחי, קק"ל לא תוכל לנהל את אדמותיה בהתאם לעקרונות היסוד שעל פיהם הוקמה.[1][4]

לאור האמור לעיל, מומלץ בזאת לחברי דירקטוריון קק"ל לדחות את הצעת ההסכם הנוכחי בין המדינה לקק"ל, כל זאת עד אשר לא ייערכו בו השינויים הנדרשים. יתרה מכך, מחוות דעת משפטית אשר קיבלנו בנדון עולה כי בטרם יוחלט לאשר את ההסכם המוצע, על כל חבר דירקטוריון, ועל אחת כמה וכמה על כל חבר בהנהלה, לבדוק אם אישורו יהווה הפרה של חובתו כנאמן וכעובד ציבור ליישום מדיניות קק"ל בהתאם לעקרונותיה המקוריים.

ביבליוגרפיה כללית בנושא הקרן הקיימת לישראל

גרייצר א', "המדיניות הקרקעית של הקרן הקיימת לישראל והשפעתה על הפיתוח העירוני בארץ ישראל בתקופת המנדט", ש' רייכמן ואחרים (עורכים),קרקע: קובץ עיונים לציון שמונים שנה לקרן הקיימת, ירושלים, 1983, ע"מ 70- 86.

כץ י', בחזית הקרקע- קרן קיימת לישראל בטרום מדינה, ירושלים , תשס"ב.

כץ י', והארץ לא תימכר לצמיתות- מורשת קרן קיימת לישראל והחלת עקרונותיה בחקיקה בישראל, המכון לחקר תולדות קרן קיימת לישראל בשיתוף עם הקתדרה ללימודי תולדות קרן קיימת לישראל ומפעליה באוניברסיטת בר אילן, תשס"ב.

מרקוביצקי י', רוח העמקים- מפעלות קק"ל כנדבך בבניין הבית הלאומי, 1920- 1936, משרד הביטחון- ההוצאה לאור תשס"ז- 2007.

קרק ר' (עורכת), גאולת הקרקע בארץ ישראל: רעיון ומעשה, ירושלים, 1990.

שירן א', חלקה של הקרן הקיימת לישראל בהתיישבות הביטחונית והפוליטית ערב מלחמת העצמאות, במהלך המלחמה ובסיומה, החוג לתולדות קק"ל וההתיישבות היהודית בארץ ישראל, 25, 1996.

מאמרים:

אריאל גלבוע ויואל גולובנסקי,להציל את הקופסא הכחולה, תכלת 35 אביב התשס"ט / 2009.

אילן, שחר. קק"ל זה גזענות?, הארץ, 25/07/2007

כץ יוסי, מכה למורשת הציונית, NRG מעריב, 02/10/07 

מאמר מערכת הארץ, מדינה יהודית וגזענית, הארץ , 20/07/2007

פרופ' שטרית, שמעון. הפסיקה בפרשת בג"צ קעדאן לא הייתה מחוייבת המציאות, NFC ,26/05/03

עתירות נוספות לבג"צ

בג"צ קעדאן. בג"צ 6698/95

בורקאן נגד שר האוצר, בג"צ 114/78

 העתירה של אבו ריא, בג"צ 7452/04

 העתירה של האגודה לזכויות האזרח, בג"צ 9205/04

 העתירה של עדאללה , בג"צ 9010/04

חקיקה ומסמכי רשויות:

 הצעת החוק מינהל מקרקעי ישראל התשס"ז-2007

 הצעת חוק חילופי מקרקעין התשס"ח-2008

חוק ייסוד מקרקעי ישראל, התש"ך, 25/07/1960

חוק מנהל מקרקעי ישראל, התש"ך,1960 .

חוק מקרקעי ישראל, התש"ך, 1960

תזכיר ההתאגדות של קק"ל

לאחר תגובת המדינה, שניתנה כאמור במאי 2007, הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק פרטית[1] בה הוצע לעגן בחוק את העיקרון לפיו ממ"י מנהל את קרקעות קק"ל לטובת העם היהודי. קרי, לעגן בחקיקה את ההתחייבות שקיבלה על עצמה המדינה באמנה משנת 1961. הצעת החוק זכתה להצלחה גדולה מאוד בקריאה טרומית (64 מול 16). הדיון בהצעת החוק עבר לועדת הכלכלה, בראשותו של ח"כ גלעד ארדן מהליכוד,  להכנה לקריאה ראשונה. עד היום נערכו שלושה דיונים בוועדה.

לאור הימשכות ההליכים, והמו"מ שנערך בין המדינה לקק"ל בנוגע לעיסקת חילופי קרקעות,  הועלתה לאחרונה הצעת חוק נוספת שבאה להסדיר את עסקת חילופי הקרקעות בין המדינה לקק"ל. להלן ההסדרים המרכזיים בהצעת החוק החדשה:

1)קק"ל תעביר לידי המדינה את נכסי המקרקעין שבבעלותה אשר הזכויות בהם הוקצו לצד ג' לפני כניסתו לתוקף של חוק זה (סעיף 2).

2)המדינה תעביר לקק"ל קרקעות פנויות בנגב (90% מהקרקעות בעסקה) בגליל וברמת  הגולן (10%) שבהם לא נעשתה הקצאת זכויות כלשהי (סעיף 3).

3)שטח המקרקעין שיועבר לקק"ל לא יקטן מסך שטח המקרקעין שהיה בידי קק"ל עובר לתחילת החוק (סעיפים 3.2 ו- 17.5).

4)קק"ל לא תקבל לידיה מקרקעין שמוגדרים מקרקעי ייעוד[2]  או קרקעות ציבוריות   אחרות, אגמים וכו'. העסקה כן תכלול מקרקעין המשמשים לשטחי מרעה (סעיפים 3.3 ו- 3.4).

5)קק"ל תקבל עבור העסקה תמורה בסך של 900 מיליון ₪ (סעיף 7). מספר החברים מטעם קק"ל במועצת מקרקעי ישראל יישאר ללא שינוי (סעיף 15).

לצפייה בהצעות החוק (נוסחRtf ):

       הצעת החוק מינהל מקרקעי ישראל התשס"ז-2007

      הצעת חוק חילופי מקרקעין התשס"ח-2008

[1] הצעת חוק מינהל מקרקעי ישראל (תיקון- ניהול קרקעות קק"ל לטובת העם היהודי) התשס"ז- 2007.

[2] סעיף 107 לחוק המקרקעין:

 "מקרקעי יעוד"  מקרקעי ציבור המיועדים לתועלת הציבור, והם

(1)     שפת הים, לרבות מקרקעין שבתחומי נמל;

(2)      נהרות, נחלים ותעלות וגדותיהם;

(3)     דרכים ומסילות ברזל, לרבות מקרקעין המשמשים תחנות של מסילות ברזל;

(4)     נמלי תעופה;

(5)     סוגים אחרים של מקרקעי ציבור שנקבעו בתקנות, באישור ועדת כלכלה    של הכנסת, כמקרקעי יעוד לענין פרק זה.

I) העתירות

בעקבות החלטת היועצת המשפטית של ממ"י, להקפיא את חילופי הקרקעות הפרטניים, יצא מכרז לשיווק מגרשים בגבעת מכוש בכרמיאל. במכרז נאמר מפורשות שמכיוון שמדובר בקרקעות קק"ל, המדינה מחויבת לפעול לפי האמנה ועל כן הקרקעות מיועדות ליהודים בלבד.

בעקבות מקרה זה הוגשו שלוש עתירות לבג"צ. העתירה הראשונה הייתה של משפחת אבו ריא שרצתה לרכוש מגרש בכרמיאל. על פי מסמכי בי-דין ומכתבים שנמסרו לצדדים, עולה הרושם שהמדינה פתרה את בעייתה של משפחת אבו ריא (כנראה באופן פרטני של חילוף קרקע).

אולם לבג"צ הוגשו שתי עתירות נוספות אשר תקפו את המדיניות הכללית של מינהל מקרקעי ישראל, להבדיל ממקרה בודד, לפיה מינהל מקרקעי ישראל מנהל את קרקעות קק"ל תוך הפליית האוכלוסיה הערבית.

למשל, ארגון עדאללה והאגודה לזכויות האזרח דורשים מבג"ץ לבטל את תקנה 27 לתקנות חובת מכרזים (להלן: "תקנת הפטור") המאפשרת למינהל מקרקעי ישראל (להלן: ממ"י) לפטור את הקרן הקיימת לישראל (להלן: קק"ל) ממכרז הנערך באופן הרגיל של מכרזים ציבוריים, ולערכו בהתאם לכתב האמנה החל בין במדינה לקק"ל. לשון התקנה:

"היתה עסקה במקרקעין של קק"ל טעונה מכרז לפי תקנות אלה, רשאי המנהל לערוך את המכרז באופן התואם את כתב האמנה שנכרת בין המדינה לבין קק"ל ביום ב' בכסלו התשכ"ב (28.11.1961)."

לצפייה בעתירות(נוסח PDF ):

העתירה של אבו ריא
העתירה של האגודה לזכויות האזרח
העתירה של עדאללה

מסקנת ביניים: העתירות נושאות אופי כללי ולא פרטני. הן תוקפות את ההסדר המשפטי משנות ה- 60 לפיה קרקעות קק"ל מנוהלות ע"י ממ"י בהתאם לתזכיר קק"ל, בטענה שהסדר זה אינו עומד בתנאי השוויון.

II) תשובת המדינה

המדינה, כמייצגת את מינהל מקרקעי ישראל, הגישה את תגובתה לבג"צ לאור הנחיותיו של היועץ המשפטי לממשלה במאי 2007. עמדתה של המדינה היא שהעותרים צודקים, ואין אפשרות לקיים עוד את ההסדר המשפטי שנקבע בשנות ה-60, וניהול קרקעות קק"ל ע"י ממ"י באופן שבו יישמרו מטרות קק"ל, הן בלתי שוויוניות ומפלות. על כן דעתה של המדינה היא שיש לקבל את העתירות ולנהל את קרקעות קק"ל באופן שוויוני.

לצפייה בתשובת המדינה(נוסח PDF ):

תשובת המדינה

III) תשובת קק"ל

קק"ל, באמצעות משרד עורכי הדין ש. הורביץ, הגישה את תגובתה לבג"צ. במסמך ארוך ומעניין, פורסת קק"ל את טענותיה לפיהן יש לדחות את העתירות מחמת ההסדר המשפטי שקיים בין המדינה לקק"ל (האמנה), וקיומם של אינטרסים חשובים אחרים שמקיימים את ערך השוויון המהותי.

לצפייה בתשובת הקק"ל (נוסח PDF ) :

תשובת הקק"ל

IV) בקשת ההצטרפות של אנשי המכון

המכון לאסטרטגיה ציונית קידם מהלך לפיו תורמים מפורסמים יבקשו להצטרף להליך בבג"צ במטרה להביע את עמדתם לפיה זכותם תיפגע אם יתקבלו העתירות. המבקשים להצטרף הינם: פרופ' ישראל אומן, רא"ל (במיל') משה יעלון, מר דובי הלמן, פרופ' דוד קאסוטו, פרופ' שמחה יגל ופרופ' דוד קאסוטו.

לצפייה בבקשת ההצטרפות ותגובת הבג"צ(נוסח PDF ו-Word ):

בקשת ההצטרפות
תגובת הבג"צ

V) החלטות הבג"צ

ביום 24.9.07 נערך דיון בבג"צ בעתירות. יום לפני הדיון שלחה המדינה בקשה לדחיית הדיון במספר חודשים, בטענה שבינם לבין קק"ל נערך מו"מ לחילופי קרקעות. לטענת המדינה עסקה זו יכולה לפתור את הסוגייה שעלתה בעתירות.

בג"צ החליט לדחות את הדיון בשלושה חודשים, תוך שהוא קובע שההסדר הפרטיקולרי שהיה נוהג בעבר של חילופי קרקעות פרטניים ישוב על כנו למשלך שלושת החודשים ובתנאי- שהקרקעות שתקבל קק"ל יהיו באזורים שאינם מפותחים ואינן ניתנים לשיווק.

ביום 9.1.08, נעתר בג"צ לבקשת דחייה נוספת של שלושה חודשים. לפיכך, למדינה ולקק"ל יש ארכה עד ה- 3.4.08 להגיע להסדר חילופי קרקעות.

בהודעה של המדינה מיום 3.4.08 עולה שהמו"מ בין המדינה לקק"ל עלה על שרטון, ולכן אין מנוס מקביעת דיון בעניין. בג"צ קבע ביום 30.5.08 שיקבע דיון בתיק.

ביום 28.9.08 נערך דיון בסוגיה. קק"ל, על ידי בא-כוחם, עו"ד אלכס הרטמן, הציגה את העמדה לפיה יש לחזור להסדר שהיה נהוג לפני שנת 2004. פרקליטות המדינה טענה שיש למצוא הסדר כללי של חילופי קרקעות עקב הסרבול הבירוקראטי.

במהלך הדיון קבעו שופטי בג"צ, ואף כתבו זאת בהחלטתם, שהבעיה הפרטנית של משפחת אבו ריא נפתרה, והוסכם, גם על ידי העותרים, שכיום לא עומדת על הפרק בעיה כזאת של מישהו אחר. משמע- העניין העקרוני הוא שעומד על הפרק.

בהחלטה שנתנו שופטי בג"צ נקבע עוד שלכאורה היה ניתן למחוק את העתירות, אך יש לקבוע מדיניות כוללת בעניין ולכן הן נשארות בעינן. המדינה וקק"ל קיבלו עד סוף חודש ינואר 2009 בכדי להסדיר את עסקת חילופי הקרקעות. בינתיים לא נקבע מועד דיון חדש.

לצפייה בהחלטות הבג"צ והודעות המדינה(נוסח PDF ):

החלטה 9.1.08

החלטה 30.5.08

החלטה 24.9.07

החלטה 28.9.08

הודעה 3.1.08

הודעה 6.4.08

רקע היסטורי ומשפטי

 עו"ד אריאל גלבוע

א. הקמת קק"ל

קק"ל הוקמה בשנת 1901 ע"י הקונגרס החמישי של התנועה הציונית בבזל. התנועה הציונית קבעה שהקרן תהיה פרטית והכנסותיה יגיעו בעיקר מכספי תורמים יהודים. מטרת התנועה הציונית הייתה שקק"ל תתקיים לנצח. מקור השם לקוח מפסוק במשנה- "אלו דברים שאדם אוכל פירותיהם בעולם הזה, והקרן קיימת לו לעולם הבא". [1] עקרון על שנקבע ע"י קק"ל כבר מראשית דרכה, היה האיסור למכור קרקעות אלא להחכירם בלבד. עקרון זה מבוסס על הפסוק "והארץ לא תימכר לצמיתות". [2]

הרצל ראה בחזונו קרן פרטית של העם היהודי אשר תהיה שייכת לו ורק לו לנצח נצחים. הוא קבע שעל קק"ל "להיות קניין עד שאין לנגוע בו". עוד הוסיף ואמר חוזה המדינה: "העם יהיה לא רק המייסד של הרכוש לשם מטרה זו, אלא תמיד ותדיר גם בעליו. על ידי כך יימנע שימוש שרירותי, שלא כמטרות המייסד".

ב. קק"ל כזרוע המבצעת של ההסתדרות הציונית

קק"ל הינה זרוע מרכזית של ההסתדרות הציונית, המתפקדת בעיקר כגוף רוכש, מפתח ומיישב, של קרקעות בארץ ישראל. מעמדה של ההסתדרות הציונית הוכר רשמית לראשונה בכתב המנדט שנתן חבר הלאומים לבריטניה ב-24.2.1922.

הכרת מדינת ישראל, לכשהוקמה, בהסתדרות הציונית, היה בחוק מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית לארץ ישראל, התשי"ג-1952 (להלן: חוק המעמד). עיקרו של חוק המעמד הוא הכרה בהסתדרות הציונית העולמית כגוף המוסמך, בין היתר, לפעול לטובת פיתוח הארץ ויישובה.

פעילותה של ההסתדרות הציונית הוסדרה, לפי הוראת חוק המעמד, בשתי אמנות. בתחילה, נכרתה אמנה בשנת 1954, ובהמשך, נכרתה אמנה שנייה אשר החליפה את הראשונה, בשנת 1979. אמנות אלו קובעות כי ייעוד ההסתדרות הציונית כולל:

א. התיישבות חקלאית;
ב. רכישת קרקע והכשרתה, ע"י ההסתדרות, קק"ל וקרן הייסוד.

ג. קק"ל- הסדרה משפטית:
קק"ל נרשמה כחברה פרטית באנגליה בשנת 1907. פעילותה המרכזית באותה תקופה הייתה רכישת קרקעות בארץ ישראל לצורך גאולתם עבור העם היהודי. בשנת 1920 נרשמה קק"ל כחברה זרה בארץ ישראל.

לאחר הקמת המדינה, נרשמה קק"ל כחברה ישראלית על פי הוראות חוק קק"ל התשי"ד-1953. החוק אינו קבע שקק"ל תהפוך לאורגן של המדינה. הוראותיו באות להסדיר את הרישום של קק"ל כחברה ישראלית ותו לא. יש לציין, שהכנסת ראתה צורך לחוקק את חוק קק"ל מתוך הכרה בחשיבות מעמדה של קק"ל, כפי שנהגה עם ההסתדרות הציונית והסוכנות היהודית.

במסגרת ההתאגדות כחברה ישראלית, נוסחו מסמכי היסוד של החברה, קרי, התזכיר והתקנון, בהתאם לפקודת החברות (החוק החל דאז). התזכיר אושר ע"י שר המשפטים. סע' 3 לתזכיר רלוונטי לענייננו, ולפיו:

סע' 3(א): "קק"ל מוסמכת לקנות, לרכוש בדרך חכירה/חליפין, לחכור או לרכוש זכות בכל דרך אחרת, קרקעות, יערות, זכות חזקה וכל זכות אחרת בנכסי נדל"ן ומקרקעין, המצויים בתחום שנקבע (תחום זה הוא שטח המצוי תחת שיפוט מדינת ישראל), לשם יישוב יהודים על הקרקעות והנכסים האמורים."

סע' 3(ג): "כספי קק"ל מיועדים להועיל במישרין או בעקיפין לבני דת, גזע או מוצא יהודי… מטרות הלוואי של קק"ל נועדו לשרת את מטרות היסוד של יישוב יהודים, ולסייע בביצועה."

בהמשך להתאגדות קק"ל כחברה ישראלית ולעיגון התאגדות זו בחוק קק"ל, פעילות קק"ל מול מדינת ישראל תואמה והוסדרה באמנה משנת 1961. בתאריך 28.11.1961 נחתמה אמנה המסדירה את העברת קרקעות קק"ל לניהול מינהל מקרקעי ישראל, בהתאם לחקיקה שגובשה באותה עת. האמנה קיבעה 3 עקרונות מרכזיים:

1.שמירת מעמד נפרד לקק"ל ולקרקעותיה (סע' ג'(6), (1) (16) לאמנה);
2.איסור מוחלט על מכירת קרקעות קק"ל (סע' א);
3.מחויבות ממ"י לנהל את מקרקעי קק"ל בכפוף לתזכיר קק"ל- קרי,
לשם יישוב יהודים. (סע' ג(4)).

אמנה זו היא הבסיס לשיתוף פעולה, כיום, בין המדינה לבין קק"ל בכל הנוגע לקרקעותיה. במסגרת האמנה הוסכם, כאמור, שניהול קרקעות קק"ל יהיה בידי מינהל מקרקעי ישראל, והמינהל יעביר לקק"ל את ההכנסות מהחוכרים והמשתכנים.

עוד נקבע באמנה כי לקק"ל תהיה נציגות של כמעט מחצית מהחברים במועצת מקרקעי ישראל, שהיא הגוף שאמור לפקח ולהתוות את מדיניות מינהל מקרקעי ישראל.

בכדי להבטיח את קיומם של שלושת העקרונות המרכזיים שפורטו לעיל, נכנסה האמנה לתוקף רק לאחר גמר חקיקת שלושה חוקים מרכזיים, שהתקבלו בעת ובעונה אחת, המסדירים את ניהול ואת מדיניות המקרקעין של מדינת ישראל:
1) חוק יסוד: מקרקעי ישראל
2) חוק מקרקעי ישראל התש"ך-1960
3) חוק מינהל מקרקעי ישראל התש"ך-1960.

העיקרון המנחה בשלושת החוקים לעיל הוא כי אין להעביר בעלות במקרקעי המדינה, ובקרקעות קק"ל, אלא ניתן להחכירן בלבד. כל העברת בעלות במקרקעי קק"ל, כפוף לאישורה (סע' 2 (7) לחוק מקרקעי ישראל).

מתוך דברי ההסבר לחוקים אלו, ומתוך הדיונים שקדמו לחקיקתם, עולה כי נקבע פוזיטיבית לשמר את עצמאותה של קק"ל כגוף נפרד ממדינת ישראל, ולא להלאים את קרקעותיה ולהופכן לקרקעות מדינה (כהצעת מפלגת מק"י, באותה תקופה). זאת בהתבסס על הרציונל, כי אלו קרקעות שרכישתן מומנה ע"י העם היהודי על תפוצותיו, ולכן עליה להיוותר בבעלותו, ולא לעבור לבעלות המדינה. בדברי ההסבר לחוק ממ"י נכתב, כי חוק ממ"י נועד להסדיר חוקית את יישום האמנה שבין המדינה לקק"ל.[3]יתרה מזאת, אמנה זו הוקראה ע"י שר האוצר בפני הכנסת, במעמד חקיקתם של החוקים דנן.[4] תפקידו של ממ"י ע"פ האמנה והחקיקה הקיימת, היא לנהל את מקרקעי ישראל. מקרקעי ישראל כוללים שלושה סוגי מקרקעין:
1) מקרקעי המדינה.
2) מקרקעי רשות הפיתוח.
3) מקרקעי קק"ל.

ההסדר החל לגבי מקרקעי קק"ל הוא הסדר פרטיקולרי בעל תנאים ייחודיים, המעוגנים באמנה שבין קק"ל למדינה. בכדי שניהול מקרקעי המדינה ייעשה, מטעמי יעילות, בידי גוף סטטטורי אחד, נעתרה קק"ל והסכימה להפקיד לניהולו של ממ"י את נכסי המקרקעין שבידה. אולם, בכדי להבטיח כי ניהול זה לא יחרוג ממטרות קק"ל ומהאינטרסים אליהם היא מחויבת מעצם קיומה ומכוח מטרות היווסדה, עיגנה קק"ל את אופן ניהול קרקעותיה באמנה, המהווה הסכם מחייב בין המדינה לקק"ל.
סע' ג(17)-(18) לאמנה הוא סע' יציאה- ביטול ההתקשרות. עילות הביטול הן אם אחד הצדדים לאמנה מעוניין בכך. עילה שנייה היא אם יתבטל או ישונה ח"י: מקרקעי ישראל, רשאית קק"ל לבטל את ההתקשרות עם המדינה ולבטל את ההסדר המסמיך את ממ"י לנהל את קרקעותיה.

ד. קרקעות קק"ל

שטח מדינת ישראל הוא כ- 22 מיליון דונם. מינהל מקרקעי ישראל מנהל כ- 93.5% משטח זה. בידי קק"ל מצויים כיום כ- 2.564 מיליון דונם, המהווים 13.1% מכלל הקרקעות המוסדרות שבניהול ממ"י. חשוב לציין, שקרקעות קק"ל מנוהלות ע"י ממ"י, אולם הבעלות עליהן נשארה בידי קק"ל.

I) היקף הקרקעות בבעלות קק"ל בעת הקמת המדינה
לפי סקירת הספרות הרלוונטית בנושא, בעת הקמת המדינה היו בבעלות קק"ל קרוב למיליון דונם (954,843 אלף דונם). קרקעות אלו נרכשו ע"י כספים של תורמים יהודים, מבעלי קרקעות ערבים, קרקעות בבעלות המנדט הבריטי וכיוצ"ב). קרקעות אלו הניחו את התשתית למפעל הציוני.

II) היקף הקרקעות שהמדינה מכרה לקק"ל לאחר הקמת המדינה (עסקאות המיליון הראשון והשני)
לאחר קום המדינה נערכו שני עסקאות גדולות של מכירת קרקע בין המדינה לקק"ל. קק"ל רכשה מרשות הפיתוח (הגוף האחראי על רכוש נפקדים- כלומר, רכוש ערבי שננטש בעקבות מלחמת השחרור), סך קרקעות שהגיע בסופו של דבר ל- 1.35 מיליון דונם.
העסקאות כונו המיליון הראשון והשני, כשבפועל רק העסקה הראשונה מומשה במלואה, ואילו השנייה, מסיבות מגוונות, מומשה רק בחלקה.
ויכוח היסטורי, שמלווה היום את הדיון הציבורי, ניטש סביב התמורה ששולמה למדינה ע"י קק"ל עבור אותם הקרקעות. הטענה איתה יש להתמודד היא האם הקרקעות נמכרו במחיר שוק מלא, או שמא דובר במחיר נמוך מן הרגיל שנועד לצורך העברת קרקעות לקק"ל בכדי שיועברו לעם היהודי.
לאור המחקר ההיסטורי בתחום, ניתן לתמוך את הטענה שהמחיר ששולם למדינה ע"י קק"ל עבור הקרקעות היו במחיר שוק מלא. רוב הקרקעות נמכרו במחיר של 18.25 לירות ארץ ישראל בממוצע לדונם. לפי החוקר ארנון גולן, מחיר זה נמצא בטווח מחירי העסקאות של אותה התקופה שהיה בין 12 ל- 28 לירות לדונם.
יש לציין שמחיר קרקע עירונית בתל אביב שונה מקרקע חקלאית בפריפריה. בנוסף, לאור הכמות האדירה של הקרקעות, ובעיית התיעוד ההיסטורי, אין בנמצא תשובה חדה וברורה לסוגיה.

III) חילופי קרקעות
לאור העיקרון של קק"ל לפיה יוחכרו קרקעותיה ליישוב יהודים בלבד, התפתחה פרקטיקה, בין קק"ל למינהל מקרקעי ישראל, לפיה כל מגרש של קק"ל שנחכר ע"י חוכר לא-יהודי הועבר לבעלות המדינה, כשבתמורה קיבלה קק"ל מגרש שווה ערך, הן בגודל השטח והן בערך הכספי, במקום אחר.

פרקטיקה זו התנהלה בשקט, ללא כל הד ציבורי. במצב דברים זה יכלה המדינה לשמור על עיקרון השוויון מחד, ולשמור על מחויבותה לקק"ל לכבד את האמנה שנכרתה ביניהן.

בחודש מאי 2004 מינתה הממשלה ועדה לבחינת רפורמה במינהל מקרקעי ישראל (ועדת גדיש). הוועדה הגישה את המלצותיה בדצמבר 2004 והן אושרו בממשלה ביוני 2005. עיקרי המלצות הוועדה הנוגעים לעניינו הן:
א. הקטנת החיכוך בין האזרחים למינהל ע"י הקניית בעלות על הקרקע בבנייה רוויה. על מנת להשיג מטרה זו יש להחיל דין אחד על בעלית הזכויות בכל מקרקעי ישראל- המדינה, רשות הפיתוח וקק"ל.
ב. יש לשאת ולתת עם קק"ל על העברת הבעלות בקרקעות קק"ל העירוניות שיש בהן זכויות לצדדים שלישיים במדינה.

מסקנת ביניים- ועדת גדיש המליצה שיש לערוך עם קק"ל עסקת חילופי קרקעות גדולה. בעקבות המלצה זו, החליטה היועצת המשפטית של מינהל מקרקעי ישראל, להפסיק עם הפרקטיקה של חילופי הקרקעות שנהגה עד אז, כפי שפורט לעיל, משום שיש לערוך עסקה גדולה של חילופי קרקעות שבה יידונו כל ההסדרים הכספיים.

שיקול נוסף להפסקת הפרקטיקה של חילופי הקרקעות היה הרצון למנוע מצב שבו מוחלפות לאזרח הבעלויות על הקרקע עליו הוא יושב. לדוגמא- אזרח שחכר קרקע של המדינה, עלול להתעורר יום אחד ולגלות שהוא תחת בעלות של קק"ל עקב חילוף קרקע במקום אחר.

מדוע הקצאת קרקעות קק"ל ליהודים

אינה מהווה הפליה?

עו"ד יואל גולובנסקי,עו"ד אריאל גלבוע

1)  טענתם המרכזית של העותרים היא שמינהל מקרקעי ישראל, כאורגן של מדינת ישראל, חייב לפעול בשוויון בהקצאת קרקעות קק"ל ולהחכיר אותם גם ללא-יהודים. פרקליטות המדינה וחוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה מסכימים עם טענה זו וגורסים שטענת השוויון גוברת על האמנה שנכרתה בין קק"ל למדינה.

2)  טענתנו היא שזכות השוויון, כפי שנטענה על ידי העותרים אינה זכות מוחלטת, ושישנם דרכים שונות להגשים את זכות השוויון בלי לפגוע בזכויות של העם היהודי, ולפיכך עליה לסגת בפני זכויות ואינטרסים אחרים.

3)  המדינה כרתה אמנה עם קק"ל בתחילת שנות ה- 60. אמנה זו ביטאה את התחייבות המדינה כלפי קק"ל לנהל את קרקעותיה לפי המטרות שנקבעו בתזכיר החברה. המדינה הכירה, הלכה למעשה, בתפקידה ההיסטורי של קק"ל ברכישת קרקעות ליהודים בארץ ישראל.

4)  מדינת ישראל ביטאה והגשימה באמנה שכרתה עם קק"ל, בנוסף לחקיקת חוק קק"ל והשארת הבעלות על הקרקעות של קק"ל בידיה את ייעודה כמדינה יהודית. אין המדובר באמנה גרידא אלא באמנה שמגשימה את החלום הציוני של רכישת קרקעות ליהודים בארץ ישראל. מדינת ישראל, היא מדינה יהודית אשר מהווה בית לאומי לעם היהודי. מתוקף זה, מחויבת מדינת ישראל לדאוג לצרכיו של העם היהודי וליישב אותו על אדמותיה. זאת בנוסף למהותה כמדינה דמוקרטית. מחויבותה של המדינה לדאוג לעם היהודי היא מחויבות שיורדת לשורש תפקידה ומהותה של מדינת ישראל.

5)  טענתנו לא שוללת את המסקנה שהמדינה מחויבת לנקוט בשוויון כלפי כלל אזרחיה, מתוקף היותה מדינה דמוקרטית. אולם, המדינה יכולה, ובמקרים מסוימים אף מחויבת,  לנקוט בשוויון בדרכים אחרות, כאלו, שלא יפגעו בחובתה כלפי קק"ל והעם היהודי להקצות את קרקעות קק"ל ליהודים בלבד. המדינה חייבת לשלב  ולאזן את האינטרסים הנובעים מעצם היותה מדינה יהודית ובין אינטרסים הנובעים מהיותה מדינה דמוקרטית.

6)     בפני המדינה עומדות אפשרויות רבות לקיים את זכות השוויון של אזרחיה הלא-יהודים. היא יכולה לעשות כן בהקצאת יישובים או שכונות נפרדות של לא-יהודים. היא יכולה להוציא מכרזים רק ללא-יהודים, ממגזרים שונים, במקומות מיועדים בהם ישנה אוכלוסיה זהה של אותו מגזר. המדינה יכולה לתת עדיפות ללא-יהודים במכרזים בערים מעורבות ו/או  להקצות קרקע נוספת באזורים אלו.

7)   זכות השוויון, אין פירושה, שכל משאב חייב להתחלק שווה בשווה, אלא יש לקחת בחשבון תמונה כוללת של אינטרסים וצרכים.

8)  דוגמא טובה לכך היא הקצאת קרקעות בלעדית לבדואים בנגב. מדינת ישראל הכירה בזכותם של הבדואים להתיישבות נפרדת ובג"צ דחה את עתירתו של יהודי שביקש לקבל מגרש בעיירה שגב שלום (בג"צ אביטן).

9)  תהיה זו תוצאה אבסורדית שמותר למדינה היהודית להקצות קרקעות ציבוריות מסוימות רק לקבוצות של לא-יהודים, אבל אסור לה, למדינה היהודית, להקצות קרקעות ציבוריות רק ליהודים, ומקל וחומר קרקעות פרטיות שנרכשו על ידי ארגון יהודי עבור יהודים בכסף יהודי.

10)מדינת ישראל הוקמה כבית הלאומי לעם היהודי. אין הצדקה לאסור על התיישבות יהודית בתמיכה ועידוד של מדינת ישראל כמדינה יהודית. טענה זו נכונה בפרט לאור העובדה שקיימות דרכים רבות להבטיח שוויון לאזרחיה הלא-יהודים של המדינה.

11)על כן, הקצאת משאבים פרטיים וייחודם של קרקעות קק"ל, שניקנו לצורך מטרה זו, ליהודים בלבד, לא נעשית מטעמים של הפליה נגד לאום אחר. ע"י הקצאת קרקעות קק"ל ליהודים בלבד יושגו מטרות ציבוריות, יסודיות ועקרוניות למדינת ישראל.

12)מדינת ישראל מסוגלת לספק את צרכיהם של האוכלוסיות הלא-יהודיות בקרקעות.  אך בל תעשה זאת על חשבון האינטרסים היסודיים של העם היהודי ולא על חשבונה של קק"ל וקרקעותיה. אם תעשה כן, תפגע המדינה לא רק בזכויותיה הקנייניות של קק"ל ושל תורמיה, אלא אף תפגע באינטרס הציבורי החשוב, היורד לשורשה של מהותה של המדינה כמדינה יהודית בנוסף להיותה גם דמוקרטית, של דאגה לעם היהודי בארץ ובעולם.

נערך על ידי אריאל גלבוע

הקרן הקיימת לישראל הוקמה בקונגרס הציוני החמישי ב- 1901 במטרה לגאול אדמות בארץ ישראל עבור העם היהודי. הקרן מומנה על ידי תרומות של יהודי העולם. לאורך השנים רכשה קק"ל 2.5 מיליון דונם המהווים כ- 13% מקרקעות מדינת ישראל. קרקעות אלו ניקנו על ידי יהודים לצורך יישוב יהודים.

בשנת 2004 הוגשו לבג"צ מספר עתירות על ידי ארגונים ערביים וארגוני זכויות אדם בטענה שאין לייחד את קרקעות קק"ל ליהודים בלבד אלא יש לשווקם לכל דורש. קק"ל, בתגובתה לעתירה,  טענה שיש לה את הזכות הלגיטימית להחזיק בקרקעות אלו וליישב בהן יהודים, כמתחייב מהצ'רטר שלה ומהחובה המוסרית כלפי תורמיה לאורך השנים והעם היהודי כולו. במאי 2007 ענה היועץ המשפטי לממשלה בשם המדינה לעתירות, וקבע שהעותרים צודקים, ואכן לא ניתן ליישב על קרקעות קק"ל רק יהודים למרות ייעודן של הקרקעות.

מספר חודשים לאחר מכן הוגשה הצעת חוק בכנסת שמעגנת את הקשר המשפטי של קרקעות קק"ל לצורך יישוב יהודים. הצעת החוק עברה בקריאה טרומית ברוב עצום של 64 ח"כים מול 16.

כיום נמצאת הצעת החוק בדיונים בוועדת הכלכלה.

'המכון לאסטרטגיה ציונית' רואה בנושא קרקעות קק"ל סוגיה ציונית מן המעלה הראשונה, ועל כן משקיע משאבים רבים בהבאת הסיפור המלא אודות הויכוח העכשווי סביב סוגיית קק"ל ואף יזם את פנייתם של אישים שתרמו בעבר לקק"ל בבקשת הצטרפות להליכי הבג"צ בטענה שקבלת העתירות תיפגע בזכויותיהם.

בפרק זה ניתן למצוא סקירה תמציתית שהוכנה במכון, הממפה את המצב המשפטי וההיסטורי  של קרקעות קק"ל. כמו כן ניתן למצוא את המסמכים הקשורים לעתירה שהוגשה בבג"צ, להליכי החקיקה בכנסת, מבחר כתבות מהעיתונות ומאתרי האינטרנט, ביבליוגרפיה כללית בנושא קק"ל ומסמכים רלוונטיים נוספים. בנוסף, תוכלו להתעדכן לגבי ההתפתחויות הקרובות הצפויות להתרחש בנושא קרקעות קק"ל.

עמדת המכון לאסטרטגיה ציונית

סקירה היסטורית

ההליכים בבג"צ

ההליכים בכנסת

חומרים רלוונטיים נוספים

בבליוגרפיה כללית

נאמנות קקל לעקרונותיה לאור טיוטת ההסכם בינה לבין המדינה / עדי ארבל

הקדמה

כחלק מהצעדים לחילוץ המשק מהמשבר הכלכלי העולמי, בחרה ממשלת ישראל ה-32 לקדם רפורמה במינהל מקרקעי ישראל (ממ"י). מבלי להתייחס לפן המקצועי, ניתן לקבוע כי לרפורמה בממ"י כמו שהיא, ללא התיקונים שעליהם אנו ממליצים, יש השלכות מרחיקות לכת על עתידה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי, וכן על יכולתה של הקרן הקיימת לישראל (קק"ל) להמשיך ולפעול כנאמן העם היהודי ובהתאם למטרותיה המקוריות.

במסגרת פעילות המכון לאסטרטגיה ציונית, מובא בזאת נייר עמדה, אשר בוחן את הרפורמה בממ"י מנקודת מבט ציונית. מסקנת הנייר היא כי יש לקדם את הרפורמה רק לאחר שייערכו בה מספר התאמות, וזאת על מנת שלא לפגוע במעמדה של ישראל כבית הלאומי של העם היהודי. התאמות אלה לא תפגענה ביכולת להשיג את מטרות הרפורמה.

כמו כן, לצרכי התעמקות והבנת הסוגייה, ניתן לצפות בעמוד זה במספר מסמכים רלוונטיים. ראשון הוא דו"ח ועדה פנימית בקק"ל, אשר הובא לידינו וממליץ לפעול להפרדת ניהול נכסי קק"ל מניהולם ע"י ממ"י. הוועדה, אשר כוללת אנשי מקצוע בכירים ובעלי מוניטין בתחום, מגישה במסגרת הדו"ח גם את הצעתה לתוכנית מגירה לביצוע ההפרדה. מעניין לראות, כי הדו"ח, אשר הושלם לפני פרסום הרפורמה, חוזה את הניסיון להחליש את קק"ל ומציע דרכי התמודדות לכך. דו"ח זה כמובן לא נכתב על דעת המכון לאסטרטגיה ציונית ולא בתיאום עמו, אך אנו חושבים כי זהו מסמך אשר המלצותיו בדבר הצורך של קק"ל להיפרד מממ"י ראויות לדיון רציני. בנוסף, מובאים בזאת חוות דעת מפי עו"ד גדעון ויתקון לגבי הדו"ח האמור ופרוטוקול וועדת השרים לעניין הרפורמה. כמו כן, זמינים לצפייה החלקים הרלוונטיים הנוגעים לרפורמה בממ"י מתוך המלצות צוות 100 הימים ומתוך ההסכם הקואליציוני בין הליכוד לש"ס.

חוות דעת נוספות:

העברת הבעלות על אדמות המדינה, מסמך עמדה מאת תנועת 'דרור ישראל'.

מכירת חיסול של הטבע, 'החברה להגנת הטבע'.

הפרטה במקרקעי ישראל, מסמך עמדה מאת 'מכון דש"א' .

על הפרק: רפורמה מרחיקת לכת במקרקעי ישראל, 'האגודה לצדק חלוקתי'.

הרפורמה במינהל: ומה על הדורות הבאים, 'אדם טבע ודין'.

מגאולת הארץ לקומבינות נדל"ן, מפלגת הירוקים

שו"ת בנושא הרפורמה בממ"י עם עדי ארבל-אם תרצו, 17.07.09

מוכרים אותנו, הרב יובל שרלו, 09.06.09, NRG

והארץ לא תימכר לצמיתים, רועי ירום, מוסף שבת, מקור ראשון, 11.07.2009 

חכירה ולא הפרטה". ישראל הראל, הארץ, 27.7.09

התקדמות חיובית ויעילה, ד"ר דרור אידר, ישראל היום, 29.07.09