חוקה-כללי

על ידי מאי 11, 2016 חוקה

פרופ' אברהם דיסקין/ מתוך ההקדמה להצעת החוקה של המכון לאסטרטגיה ציונית

הקדמה

ביום ט"ו בשבט ה'תשס"ו (13.2.2006) קיימה הכנסת השש-עשרה ישיבה חגיגית שהוקדשה לשאלת החוקה בישראל. בישיבה הוצגה עבודה בת שנים שנעשתה בועדת חוקה, חוק ומשפט, בראשות חבר הכנסת מיכאל איתן, לקראת קבלת חוקה למדינת ישראל. דומה כי הנחת היסוד הן בישיבה האמורה והן בועדה הייתה כי הכנסת השבע-עשרה, שתיבחר ביום כ"ח באדר ה'תשס"ו (28.3.2006), תשלים את מלאכת קבלת החוקה למדינת ישראל – מלאכה שבה הוחל עוד בטרם הקמת המדינה.

לישראל מערכת מפותחת למדי של הסדרים קונסטיטוציוניים, אלא שמערכת זו אינה מושלמת ואינה עשויה מקשה אחת. דווקא התפתחות החקיקה והפסיקה בנושאים חוקתיים בשנים האחרונות הגבירה את העמימות והמחלוקת ביחס לשאלות יסוד חוקתיות. מצב עניינים זה מבליט את הצורך בקבלת חוקה במועד קרוב.

א.איזון והכרעה

יש המדגישים את הצורך בקבלת חוקה שתהייה מוסכמת על כל חלקי הציבור. לרוע המזל, ספק רב הוא אם תיתכן קבלת חוקה שאכן תהיה מקובלת על הכל. החברה הישראלית היא חברה שסועה במובנים רבים, ומדינת ישראל היא מדינה שגם כיום רבים מחוץ ומבית המערערים על עצם זכותה להתקיים. בנסיבות אלה מתעורר, בצד השאיפה להשגת הסכמה רחבה, צורך דחוף בהשגת הכרעות ברורות לגבי עקרונות היסוד של המדינה והמשטר השורר בה. המתח הזה שבין צורך בהסכמה רחבה מזה, והכרעה חדה מזה, מאפיין תהליכים של קביעת מסגרות חוקתיות בכל מדינה ומדינה. אך נראה כי בישראל הייתה סתירה זו, שבין איזון והכרעה, אחד הגורמים המרכזיים לעיכוב ההליך החוקתי.

בין הנושאים שבהן מטפלות חוקות פורמליות יש מקום מיוחד להכרעה בארבעה נושאים מרכזיים:

א.  מאפייניה ועקרונותיה הבסיסיים של המדינה;

ב.   מעמד האדם והאזרח והתוויית קווי היסוד ליחסים שבין הפרט לשלטון;

ג.   אופי המשטר ורשויות השלטון הפועלות מטעם המדינה – לרבות הנחייה ברורה באשר ליחסים שבין רשויות השלטון ובין עצמן ובינן לבין אזרחי המדינה;

ד.   קביעת קווי המתאר של פירמידת הנורמות המחייבות מטעם המדינה, ובעיקר קביעת החוקה לעומת החקיקה הראשית, והשפעת מערך הנורמות בעת בחינת מעשיהן והחלטותיהן של הרשות המחוקקת והרשות המבצעת על ידי הרשות השופטת.

קבלת החלטות בנושאים אלה אינה פשוטה והיא מצריכה תמיד איזון או הכרעה בין שאיפות סותרות, שלעיתים קרובות אינן יכולות לדור בכפיפה אחת.

ב.מדינת לאום ודמוקרטיה

מטבע הדברים, שואפות חוקות במדינות מתקדמות להיות דמוקרטיות. אך שאלת ההגדרה הפרוצדורלית והמעשית של הדמוקרטיה אינה פשוטה כלל ועיקר. כבר הוכח פעמים רבות, כי קיימות סתירות בלתי ניתנות לישוב בין דרישות שונות של ההוויה הדמוקרטית. יתר על כן, מרבית המדינות המתקדמות התפתחו כמדינות לאום. יש מי שטוען, כי קיימת סתירה בין אופייה של מדינה כמדינת לאום ובין אופייה כמדינה דמוקרטית. עם זאת, באורח מעשי דומה כי ברוב המדינות מושג איזון שתוצאתו דיכוטומית למדי, כך שיש בידינו להכריע בנקל אם הסדר נתון הוא דמוקרטי במובן הפרקטי, אם לאו. בהקשר הישראלי יש לקבל, בין השאר, הכרעות באשר למהות המדינה כבית הלאומי של העם היהודי, באשר לזכויות המיעוטים, ובאשר לשאלות דת ומדינה, שיש הטוענים כי היו גורם מעכב ראשי בקבלת החוקה.

אין אף זכות מזכויות היסוד של האדם ושל האזרח שהיא זכות מוחלטת. כך, אין בנמצא חרות מוחלטת ואין בנמצא שוויון מוחלט. קל וחומר, שקיימת סתירה בין חרות ובין שוויון. קל וחומר בן בנו של קל וחומר, שקיימות סתירות נוספות בין חירויות וזכויות נוספות. חוקה דמוקרטית אמורה להביא לא רק רשימת זכויות "מלאה" אלא גם מפתחות באשר להקשרים שבהן מוגבלות החירויות ובאשר למהות ההכרעה כשמתגלית סתירה בין זכויות יסוד סותרות.

לנוכח קריסתם של הסדרים דמוקרטיים מתקדמים במהלך המאה העשרים, יש לזכור כי כל דמוקרטיה חייבת לפעול מתוך תפישה של 'דמוקרטיה מתגוננת' וזאת לא רק כלפי אלה המשתמשים נגדה באמצעים אלימים אלא גם כלפי אלה המשתמשים בכללים הדמוקרטיים עצמם לצורך ערעור המשטר. קל וחומר במקרה הישראלי שבו אנו עדים באורח קבע להתרסה על מהותה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ועל עצם קיום המדינה. להוותנו, מיעוט נכבד של האזרחים בישראל נמנה על לאום שחלק גדול בו הוא בגדר אויב נחרץ. הצורך של הדמוקרטיה להתגונן מפני אלה הקמים עליה לכלותה הובלט בכמה חוקות של מדינות דמוקרטיות ומוכר כעיקר בולט של המשפט הטבעי. ביטוי לכך ניתן בדבריו של הנשיא ברק : "חוקה אינה מרשם להתאבדות, וזכויות אזרח אינן במה לכיליון לאומי" (בג"צ 2/84 משה ניימן נ' יו"ר ועדת בחירות המרכזית לכנסת האחת עשרה). על החוקה, אם כן, לתת ביטוי לצורכי "הדמוקרטיה המתגוננת".

ג.חוק, חוקה ומשפט

קיימות חלופות רבות בכל הנוגע לקביעת אופי המשטר ורשויות השלטון. כך, משטר דמוקרטי יכול להיות פדרטיבי או אוניטרי, נשיאותי או פרלמנטרי. לכל הסדר משטרי יתרונות וחסרונות. ההכרעה בשאלות מסוג זה צריכה להיעשות מתוך זיקה לגורמים כגון: המצב הקיים – על יתרונותיו ועל חסרונותיו, הידע התיאורטי והאמפירי על הסדרים חלופיים, וההתאמה לאופי החברה ומרכיבי החברה שלגביה נקבע ההסדר החוקתי. ההכרעה באשר למאפייני היסוד של המשטר רחוקה מלהיות פילוסופית. כבר נוכחנו פעמים רבות כיצד יכולים הסדרים חוקתיים בשאלות הנידונות להוליד את זרעי הפירוד והמחלוקת עד כדי התמוטטות ההוויה הדמוקרטית. בהקשר הישראלי יש מקום ללמידת לקחים מהשינויים שנעשו בכיוונים שונים בתקופה האחרונה. כמו כן בולט במקרה הישראלי הצורך בשמירה על יציבות השלטון ויכולת המשילות מזה, ואבטחת ייצוגיות השלטון וזרועותיו מזה.

עליונות החוקה בהשוואה לחוקי הפרלמנט טבועה בה מעצם הווייתה. ואולם, לעיתים קרובות, נותרות שאלות בדבר גבולות הביקורת השיפוטית הן על נורמות הנקבעות על ידי הרשות המחוקקת והרשות המבצעת, והן על מעמד הרשות השופטת שעה שהיא בוחנת את מעשי הרשות המבצעת. אפילו בחלק מן הדמוקרטיות הותיקות והמפוארות ביותר, נותרו ההכרעות בשאלות אלה עמומות למדי. בישראל, ערערו בעיות הנוגעות למאפייני פירמידות הנורמות אפילו את מעמדו של בית המשפט העליון. שלא בטובתו נדרש בית המשפט שוב ושוב לקבל הכרעות בנושאים המוכרעים בדרך כלל על ידי הרשויות האחרות. הויכוח על מעמד חוקי היסוד הוא דוגמא מובהקת לעמימות בלתי רצויה בהקשר זה. הנושא של בטחון המדינה מול שלטון החוק בכלל, ומעמדן של תקנות לשעת חירום, המלוות את ההסדר החוקתי בישראל, כמעט מרגע הקמת המדינה, הוא דוגמא מרכזית אחרת.

Leave a Reply

שינוי גודל גופנים
ניגודיות